养老产业发展需明确支持政策

2013年3月第十二届全国人大第一次会议的建议

在不久的未来，养老将是中国最大的民生。目前我国老龄人口存在以下基本特点：一是老龄人口基数和比例大。到2011年末，我国60岁及以上老年人口已达1.85亿，占总人口13.3%，据预测，到“十二五”末，老年人口将达到2.21亿，平均每年增加860万，老龄化水平提高到16%，到2025年突破3亿，2033年突破4亿；二是困难老人数量基数大。我国80岁以上高龄老人已超过2000万，失能、半失能老人超过3300万；三是家庭养老功能明显弱化。目前我国平均每个家庭只有3.1人，家庭小型化加上人口流动性的增强，城乡家庭“空巢”率已达50%，部分大中城市甚至达到70%。

与此相对应的是我国老龄事业面临着很多客观问题：一是老龄消费需求规模大，但养老资源不足。据测算，到2030年，我国老龄消费支出将由2010年的8961亿元增至5.1万亿元，涨幅超过4.5倍。但我国养老资源还严重不足。目前我国每千名老年人仅拥有17.7张养老床位，很多中西部地区甚至不足10张。根据《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，2015年我国将达到每千名老年人拥有30张养老床位数，但这仍低于全球平均50张的水平。而且，面对高龄、失能、生活不能自理等情况老人的床位更少，无法满足老龄人口多种养老需求。二是老龄产业的市场空间很大，但发育不足，服务需求多元，但服务供给单一。以老年人护理服务和生活照料市场为例，据测算，2020年市场规模将超过5000亿元，可新增社会就业岗位超过710万个。但由于资金、政策、体制等问题的约束，市场发展的速度与需求增长的速度相比还很滞后。虽然从20世纪90年代以来，我国政府先后出台一系列政策推动养老产业发展，养老服务业、老年住宅业、老年旅游业和老年生活用品业发展较快，但总体来看，仍基本停留在日常生活照料方面，服务形式单一，难以满足不同文化层次和不同经济状况老人的服务需求。例如，我国城市社区提供送餐服务的覆盖率仅为19.5%，城市和农村上门包护服务覆盖率分别为55.1%和8.2%。三是老龄产业内在发展需求强烈，但引导产业健康发展的政策不足。虽然目前我国陆续出台了《关于老年服务机构有关税收政策问题的通知》、《关于加强老龄产业的决定》、《关于加快发展养老服务业的意见》、《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》等一系列加强发展养老产业的政策文件，但在具体实施中，往往还是原则性较强，缺乏具体指导性和操作性，效果并不显著。而且养老产业中长期规划也缺失，缺乏产业发展的明确定位、方向指引和健康秩序，难以与养老服务体系的建设要求相适应。四是养老产业资金投入不足。我国的人口老龄化是在“未富先老”、社会保障制度不完善、历史欠账较多、城乡和区域发展不平衡、家庭养老功能弱化的形势下发生的，用于扩大养老资源供给的资金需求规模庞大，单纯依靠政府投资已不现实，需要发挥市场机制的作用，引导社会共建。但目前我国的养老机构多为政府出资兴建的福利养老院，养老服务业的投资主体单一，尚未形成成熟的产业化模式。

十七届五中全会明确提出“优先发展社会养老服务”，修订后将自2013年7月1日起施行的《中华人民共和国老年人权益保障法》也提出“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务（第四条）”，“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系（第三十六条）”，“国家采取措施，发展老龄产业，将老龄产业列入国家扶持行业目录。鼓励、扶持和引导企业开发、生产、经营适应老年人需要的用品（第五十一条）”等，这些都为养老产业的发展指明了大方向。为了进一步加快落实中央精神和法律导向，建议根据《中华人民共和国老年人权益保障法（修订）》，由中央制定并出台《促进养老产业健康发展管理办法（或指导意见）》，来破解我国“老龄化、高龄化、空巢化和失智化”与“缺钱、缺人、缺政策、缺体制”间的矛盾。

《促进养老产业健康发展管理办法（或指导意见）》重点需要解决以下重点问题：

一是对养老产业进行准确界定。明确养老产业的产业形态，范畴和市场运行的一般机制。在政府搭台、社会参与、市场化运转的总原则下，明确各方责任和义务。(www.xing528.com)

二是推动养老服务专业化、标准化、信息化建设。我国养老产业的快速发展及养老产业体系的建立，呼吁更加完善的法律框架为其保驾护航。（1）对于养老机构，要对其医疗保障、照料护理体系的相关资质认定与监管，行业准入和退出，经营管理和机构评级等建立相关法律法规，使养老产业的发展保持规范。对此，其他国家的经验可供借鉴。如澳大利亚1997年通过《澳大利亚老年人服务法案》，制定了44条标准，从居住者权利，到居住者生活方式，几乎无所不包；奥地利、德国等也对养老院制定相关规定，规范养老院的管理与发展；美国1987年通过的《养老院改革法案》也对标准化和规范化明确要求。这些国家在相对提高养老院服务标准的同时，对养老院的服务程序、服务质量、服务内容等做出详尽规定；（2）要加强对养老机构的监督管理，设置专门的监督管理机构，实施对养老服务机构的服务程序、服务质量和服务内容等方面的监督管理。

三是出台养老产业税收优惠政策。政府应积极出台养老产业优惠政策，继续加大扶持力度，为养老产业的健康发展营造良好氛围。（1）赋予养老机构土地税收优惠；（2）制定税收优惠政策引导，鼓励民间资本和社会游资进入养老产业，并加强有效监管；（3）通过税收优惠鼓励“长期养老护理保险”的购买。在日本和德国，这个险种被纳入法定的社会保险中，而美国把其纳入商业保险中，通过税收优惠，鼓励企业团体购买；（4）借鉴著名的美国《税收改革法案》的401（K）计划（为雇员建立一种延迟纳税的储蓄计划），对养老金缴费和投资收益免税，促进养老缴费，增加老年人收入水平，提升老年人消费能力，扩大养老产业消费需求。

四是推动养老产业融资创新，探索建立投资长效机制。（1）金融机构应加大对养老产品、生产企业、民办养老机构及其建设项目的信贷支持，适当放宽贷款条件，提供优惠利率；（2）对于规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目，财政部门可安排专项资金予以支持，给予必要的贴息贷款和信用担保；（3）国家安排专项信贷资金委托某一政策性银行管理，定向支持养老产业发展；（4）赋予政府融资平台承接养老产业贷款的功能。参照水利、保障房项目的模式，纳入银监会对政府融资平台专项指导意见，允许将养老产业作为地方融资平台新增贷款投向，拓宽养老产业发展的投融资主体；（5）鼓励建立产业投资基金。为确保养老产业投资稳步增长，鼓励由地方政府和金融机构共同组建养老产业发展基金，引导民间资本的投入，拓宽养老产业的融资渠道，推动养老产业上游产业的技术、资金、队伍等方面的发展。

五是制定养老产业中长期发展规划。明确养老产业未来重大战略方向，在条件好、发展成熟的地区先行试点建立养老产业示范区，逐步形成全国范围内的养老产业布局。