落实重点领域项目财政贴息政策建议

2013年3月第十二届全国人大第一次会议的建议

保障性安居工程和铁路是关系国家发展战略全局的民生工程和基础工程，是当前和今后几年各级政府的重要任务和重点实施项目。近年来，我国保障性安居工程和铁路建设投资均保持高位运行，随着我国新型城镇化及工业化的发展，“十二五”的后三年，这两个领域仍然将是政府投资的重点。

保障性安居工程和铁路的融资及建设模式区别较大。保障性安居工程建设以地方为主，而铁路建设一般采用省部共建的模式。但在资金来源方面，它们有一个共同点，即均采用“中央财政资金（包括铁路建设基金）引导+地方配套+债务融资”的模式，其中，银行贷款在各自投资中占比最大。据统计，2012年，全国铁路建设贷款占完成总投资的46%，保障性安居工程贷款占比则超过60%。

另一方面，中央财政对这两个领域的支持力度也在不断增大。2012年，中央财政对保障性安居工程支出2253亿元，铁路建设支出（包括铁路建设基金）1030亿元。中央财政资金的投入方式，一般是作为项目资本金，这可以调动地方政府和相关部门的积极性，但却没有充分发挥财政资金的引导作用和杠杆作用，也容易使地方政府产生“给多少钱、干多少事”的心理。

为此，建议中央财政改变支持方式，将部分资本金补贴变更为财政贴息，基于以下三点理由：

第一，有助于引导和撬动信贷资金。如前所述，银行贷款仍是保障性安居工程和铁路建设资金的主要来源。这两个领域贷款都具有大额、长期、利率控制严格等特点，银行贷款意愿普遍不高。对此，将部分财政资金用于贴息，能够充分发挥财政资金的杠杆作用，引导和撬动信贷资金投入到关系到国家战略全局的项目上来，与中央保持一致。(www.xing528.com)

第二，有助于降低系统性金融风险。保障性安居工程和铁路都是政策性强的贷款项目，按银行的信贷管理要求，其担保措施、还款来源等贷款条件偏弱，中央财政进行贴息可以有效缓解项目还款压力，降低系统性金融风险。

第三，有助于推进铁路投融资体制改革。2012年5月，铁道部发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》（铁政法〔2012〕97号），鼓励和引导民间资本投资铁路，实现铁路投资主体多元化。制定落实铁路贷款贴息的相关政策，有利于降低社会资金投资铁路项目的融资成本，充分调动民间资本投资铁路项目的积极性，从而推进铁路投融资体制改革。

事实上，根据2010年财政部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合下发的《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》（财综〔2010〕95号），明确提出“中央补助公共租赁住房资金可用于项目贷款贴息”，但各地对该条款的执行情况参差不齐，绝大多数地方更喜欢将补助资金用作项目资本金。

为此，建议中央进一步明确保障性安居工程和铁路项目的贴息政策，统一制定管理办法，统一标准，严格落实。在具体方案设计上，可考虑地区差异和项目收益在贴息幅度、年限上加以区别。比如：考虑地区差异，对西部地区贴息100%，中部地区贴息80%，东部地区贴息50%；考虑项目收益，对处于发达地区或收益较好的项目贴息5年或至项目盈利为止，对处于欠发达地区或收益较差的项目则给予贷款期限内全程贴息。