提高财政资金使用效率的方法

（一）提升财政预决算拟合度

财政预算拟合度低主要源于以下原因：一是规范财政超收的法律不健全。《预算法》对连续多年的超收超支所带来的管理漏洞没有涉及；1999年制定的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》中只规定了要“加强对预算超收收入使用的监督”，没有规定要限制大幅度的“超收”，没有规定对“超收”行为加以审查。二是人大对财政超收的监督乏力。地方人大代表在组成结构、内部机构设置、专家配备、会期等方面存在一些问题，制约了人大的预算监督能力。三是预算编制方法影响。我国预算编制采用的是以GDP为参照系的基数法，而同时，在实际执行中税收依照的却是以应收尽收为原则，作为一个必然结果，实际增幅与计划增幅之间有差额。四是实际执行过程中的人为影响。在实际执行中，由于我国的税务系统中实行将税收额度与个人绩效、升迁提拔相结合，且财政超收部分由政府自行支配，这成了地方自主“增收”的动力之一；而政府在编制本级预算的时候，为避免财政赤字，有意低估预算收入，也在某种程度上人为地造成预算超收。对此，应从以下几个方面予以改进：

1.完善财政超收的预算法制建设。以预算法的修订为契机，加强预算法制建设，填补财政超收收入的预算法律规定。

2.采用科学的预算编制方法。政府预算，多数地区，包括中央本级一直采用基数法编制预算，这种方法较为简单，便于操作，但是从较为严重的财政超收及岁末突击花钱现象，我们可以发现，这种编制方法越来越不适应公共财政的要求，应该广泛采用科学的预算编制方法，例如可以借鉴国外的应用得比较成熟的编制方法零基预算法等。

3.增加预算编制时间，提高预算编制的质量。由于预算编制的时间短，出现了预算编制内容不细化，直接导致了预算编制的粗糙、不精确、不科学。从国外情况看，许多国家的预算编制要经过10个月到1年的时间，短的也有半年。例如美国的预算编制是提前一年就已经完成，建议在预算法中规定我国预算编制提前半年至一年。

4.加强人大预算监督制度建设。优化人大代表的结构，加强人大代表的预算审查能力建设，延长人大审查预算时间，提高审查质量。

（二）逐步提高流转税比重

1.逐步提高直接税比重，调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。

2.逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，“分类所得课税模式”，是指个人取得的各种所得划分为若干项目，对不同性质的所得项目，分别扣除费用，采用不同税率计税。“综合所得课税模式”是在缴纳个人所得税时，不用工资、劳务费、财产租赁费等分类计税的办法，而是用全部收入，经综合分析来确定应纳税所得额。(www.xing528.com)

3.加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。

（三）加大社会福利性支出比重

适度控制总体规模，逐步压缩经济建设性支出的规模，继续加大社会福利性支出比重。当前我国财政支出规模较高，支出结构中经济建设性支出比重较大等现象，主要是由我国基础设施建设高峰期和社会福利体系建设双碰头的特殊国情所决定。财政支出规模过大不利于经济增长，但未来以环保、水利等为主要方向的公共投资压力依然不轻，继续加强社会福利体系建设是“改善民生”施政目标的必然要求。为此应严格控制一般行政性支出，继续加大社会福利性支出比重，从而在总体上适度控制财政支出规模。随着基础设施建设高峰期的逐步度过，财政支出结构要向以社会福利性支出为主体，经济建设性支出比重不断降低的组合转变。

（四）规范政府投资管理

1.制定富有前瞻性、科学合理的城市规划和专项规划，确立中长期的项目建设计划（例如我省的9312投资促进计划），并严格实施。对于规划确需修改的，应经过公开讨论、人大会批准等严格的程序。

2.建立以市政债和地方债为主体的新筹资机制。可考虑由市级政府在公开债券市场发行以一般性税收为还款保证的“市政债”，省级政府和县级政府捆绑在一起发行“地方债”，为地方重点项目建设融资。与此同时，应继续发展为基础设施建设提供融资的政策性金融机构。除政策性金融外，应切断地方政府直接从银行系统融资的渠道。在控制地方债务风险方面，应按照十八届三中全会《决定》的要求，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方债务管理和风险预警机制。具体来说，地方政府如希望从公开债券市场筹资，必须公开透明本级政府的中长期财务信息，包括预算安排、政府资产负债表等。地方政府发行市政债和地方债，应由中央政府实施总量控制和核准。这种总量控制权限，将成为新形势下落实财政政策，实施宏观调控的抓手。

3.建立中长期资本预算制度，加强事后审计监督。缺乏统一完整的资本预算制度，地方政府可以随意动用相当一部分预算外管理的财政资金和债务资金，使得政府债务管理失控，财政政策调控失效，这是政府投资领域诸多问题的制度性原因。为此，应推动地方政府建立中长期资本预算制度，包括政府直接投资以及用于招商引资的投资性补贴。与四本预算同步，每年均单独编制资本预算，涵盖所有的政府直接投资项目计划及其中长期的资金安排，项目所涉及的公共财政、政府性基金、债务性资金（和后面的债务预算结合）均应包括起来。资本预算应经人大审批，同时向社会公布。审计机构应加强事后审计监督，及时对每年的资本预算执行情况及单个投资项目进行审计。

4.以体制改革削弱地方政府不合理的投资冲动，调整投资结构。在政绩考核上，应降低经济增长及其相关指标的权重，增加福利水平的指标；在中央与地方之间的财力分配上（例如税收分配），使地方政府所获得的分成收入与扩大投资之间的关联度下降（涉及税制改革）。