影响财政资金使用效率的突出问题

（一）财政预决算拟合度较低

一是财政连续多年超收超支，财政收入实际增长率远远大于预算目标。2008年到2013年我国财政收支每年都超收超支，2008至2013年累计超收34625亿元，累计超支18792亿元。2009—2011年以及2013年财政收入均制定增长8%的预算目标（2008年为14%，2012为9.5%），而实际执行情况却远远大于8%的预算目标。

二是非税收入占超收比例较重。从2013年预算收支执行情况看，2013年财政收入超收2512亿元，超支1498亿元。从税收看，2013年税收收入超收1322亿元，占到了整个超收比例的52.63%。而企业所得税超收1072亿元，又占到税收超收比例的81%。2013年非税收入超收1190亿元，占到超收比例的47.37%。

三是2013年国有土地使用权出让收入严重超收。2013年地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入超收13846亿元，是公共财政超收收入的5.5倍，2013年国有土地使用权出让收入预算制定增速目标为-3.9%，受益于房地产市场的好转以及开发商拿地热情的高涨，2013年实际的国有土地使用权出让收入增速为44.6%，大大超过预算目标。预算与实际执行情况的增速差距达到近50个百分点。

财政预决算拟合度低直接导致三个方面的问题。一是预算对财政收支的约束力减弱。超收伴随着超支，如果不追加支出预算，又会形成财政资金大量沉淀，不仅不符合社会主义公共财政的要求，影响各项建设和事业的发展以及人民群众生活水平的提高，而且按照货币的时间价值计算，也造成财政资金的损失浪费。在预算执行过程中，如果中央政府需要动用超收收入追加支出，需要编制超收收入使用方案，向全国人大报告，但实际情况是先支用后通报或者边支用边通报，预算监督不力。例如审计署曾审计发现财政部在向全国人大报告2011年中央预算执行情况时，少报19.22亿元超收收入安排情况。而地方政府的超收收入由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，而不需要事先报批，政府有超收冲动。二是预算执行中调整项目用途导致监管难度增加。例如在2013年中央本级支出执行情况的说明中，我们看到21个进行说明的项目中，除了国防执行时预算的100%以外，其他的项目在执行中都有变动，其中执行中变动超过10%的项目有8个，变动超过5%的有13个。对于变动原因，基本上解释都很含糊，一是基本建设支出增加，例如交通运输预算为486.44亿元，执行为722.96亿元，主要是公路水路以及铁路的运输基本建设支出增加；二是相应项目的税收超收，例如车辆购置税支出预算执行为预算的355%，原因是车购税收入增加，相应增加支出，可是相应增加的支出用于什么地方，却没有解释。至于未完成预算支出的原因，主要解释为转列其他相关科目。例如其他文化体育与传媒支出预算数为15.62亿元，执行数为5.78亿元，完成预算仅37%，其解释原因为年初预算列本科目的“加强重点媒体国际传播能力建设”等支出执行中转列其他科目，本科目相应减少，而这个其他科目是什么，调整预算项目到底用到何处，报告中并未说明。又如中央巡视组曾经指出，援外项目调整预算项目过多，违规支出情况比较严重。援外项目廉政风险较大，援外项目在境外监管较难，在援外企业资质审批、项目立项、预算管理、招投标等环节问题比较突出。而根据商务部2014年预算报告显示，2014年全年商务支出预计达257亿元，其中对外援助支出预算达211亿元，占商务部整体预算开支的82%，是商务部最大的支出项。三是现行预算制度与实际执行相脱离，背离预算制度控制政府收支的初衷。一方面，税收年年超收，另一方面企业仍感觉税负重。2012年《中国企业家》杂志社对全国范围内的百家企业税负状况进行了深入调查。调查结果显示，63%的企业认为自身的税负较重；在利润较微薄的制造业，有23%的企业表示其税收与利润的比率在100%以上；而在利润相对较高的服务行业，则有57%的企业表示这个比率达到50%以上。2013年工信部发布的《全国企业负担调查评价报告》显示企业税费负担较重。被调查企业总体毛利率达到了19%，但平均利润率只有5.1%。而日前中国光大银行与北京国家会计学院联合发布的《中小企业税收发展报告》也显示，融资难、税费负担重是中小企业未来面临的两大核心挑战，税负已成为中小企业面临的主要困难。税收超收格局与财政体制改革“进一步扩展小微企业税收优惠范围，减轻企业负担”有所背离。在国务院要求不断推进政府职能转变和作风转变，实施清费正税和简政放权工作的背景下，非税收入超收严重不符合中央精神。

（二）以流转税为主体的税制结构不利于经济发展模式的转变

以流转税为主体的税制结构使地方政府的收入主要来源于企业而不是辖区居民，这会导致地方政府更热衷于招商引资和为企业及投资者服务，而相对忽视了为辖区居民提供公共服务。由于收入主要来自生产和交易的规模，而不是企业利润，一些项目哪怕亏损，不能收回投资，但只要能够维持经营就会产生税收收入，这也会导致地方政府重规模和产值而轻效益，盲目上项目，重复建设，导致部分行业产能过剩，也不利于政府经济发展模式的转变。

一是对商品和服务课征的流转税比重较高，个人所得税比重偏低，限制了税收自动调节收入分配和稳定经济作用。国内增值税、消费税、进口货物增值税、消费税、营业税、城建税、关税、资源税、车辆购置税等流转税占税收收入的比重在60%以上，而个税仅占6%，而美国联邦税中个人所得税比重则达到了45%。(www.xing528.com)

二是流转税中对商品和服务普遍课征的一般流转税比重较高，调控功能较强的选择性课征的特殊流转税比重偏低。对商品和服务普遍课征的增值税和营业税占税收收入的比重分别为26%和16%（合计42%）。而调控功能较强的选择性课征的消费税和资源税占税收收入的比重分别为8%和1%。

（三）经济建设支出比重过高，社会福利性支出比重较低

单纯分析公共财政支出资金，我国经济建设性支出比重已大幅下降，社会福利性支出比重上升很快。但以土地出让金为主体的政府性基金、地方融资平台资金基本上都属于经济建设性支出，因此以全口径综合考察经济建设支出比重近40%，远超发达国家10%左右的比重（此处指OECD成员国，与中国类似从计划经济向市场经济转型的匈牙利、捷克、波兰，这一比重为14.72%）；我国社会福利性支出比重约40%左右，远低于发达国家60%—70%的比重（转型三国这一比重为62.73%）。在基本政府职能支出比重方面，和发达国家较为接近，为20%左右（这里我们把全口径财政支出分为基本政府职能支出、经济建设支出、社会福利性支出三部分）。

（四）政府投资领域缺乏明确规划

一是地方政府投资冲动导致顺周期运行的问题。经济繁荣时，地方政府可支配财力增加，作为资本金通过信贷体系放大投资能力，政府投资规模进一步膨胀；经济萧条时，虽然地方政府同样希望扩大投资，但受可支配财力缩水的约束，缺乏扩大投资规模的能力。

二是投资补贴过度、基础设施建设速度过快易诱发产能过剩。我国的政府投资活动一般不直接投向竞争性产业，而主要集中于基础设施建设，这样遗留两个问题：一是国有企业的利润只有很小部分纳入公共财政（在前面阐述公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算衔接不够时，已提到该问题），相当于变相增加了国有企业的投资能力；二是地方政府招商引资竞争程度过于强烈，大建开发区，对企业部门投资补贴过度，将市场化的投资成本压低到不正常的水平，这两者都会扭曲市场决策，导致一些行业出现产能过剩，一个典型的表现就是当前的光伏等新能源产业。

三是“土地财政”加“地方融资平台”的筹资模式负面效应凸显。正常的预算管理制度无法管理这类体外循环资金，进而导致城市建设行为缺乏必要的公共约束，浪费、腐败，以及好大喜功的市政建设难以避免；土地出让收入是地方融资平台运转的基础，但也带来了地价、房价不断攀升的现实；筹资模式不透明、不规范导致筹资成本和金融风险较高；未来以环境、水利为主体的公共投资难以像现在这样持续产生显性回报，融资机制不具有可持续性。