改进预算法：优化仍需加强

2014年9月12日发表于《中国财经报》

修订后的预算法由原来的79条增加至101条，其中，规范地方政府举债融资机制是这次修法的一大亮点。现行预算法希望通过适度放开地方政府举债权限、设立多道“防火墙”规范地方政府举债行为等一系列规定明确，“开明渠、堵暗道”的地方融资方式，推动地方政府负债进入法制化、透明化轨道，实现对地方政府债务的从严从紧管理。

自2009年财政部代理发行、代办还本付息开始，到今年上海等10个地区试点地方政府债券自发自还，都是向着规范透明的融资方式的努力，不断推动财税相关领域改革的深化。通过逐步扩大地方政府发债规模这一正规途径，将在一定程度上满足地方资金需求，实现债务转换，化解风险。发行中长期债券可以防范资金错配风险，使政府在资金安排上更加稳健。

发行债券属于直接融资，成本要低于间接融资。从试点情况看，部分省、市发行的债券利率接近甚至低于同期限中债银行间固定利率国债收益率的均值。地方政府发债要基于自身的资产负债状况和建设实际，同时要求良好的信息披露，投资者以“用脚投票”的方式起到监督制约作用。

国务院2014年深化经济体制改革重点任务明确，要“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制”。实际上，美国、英国、德国等国家的地方政府也主要以发行市政债券作为基础设施建设的融资渠道。可以说，允许地方政府发行债券，是施行分税分级财政体制国家的普遍做法。在某种程度上，我国“自发自还”的地方政府债券已经具有市政债的一般特征，在性质上接近市政债中的一般责任债券，但还不是西方意义上的市政债，主要是发行主体、发行量、资金使用受到中央约束；发债主体和使用主体不匹配，由省级政府统筹；地方政府没有建立起完善透明的资产负债表，风险定价存在缺陷；缺乏对地方政府的破产清算机制等。随着全国各地启动省级政府资产负债表的试编工作，各地的政府财务“家底”将能全面反映出来。这是一项紧随地方发债工作而必须跟进的一项改革安排。

从推动国家治理现代化、构建法治政府的目标要求来看，现行法规仍有探索改进空间。这次预算法修改虽然在赋予地方政府依法适度举债方面迈出了很大步伐，但总体来看仍然是一个原则性框架，需要随着国家改革的推进逐步补充完善或出台相关细则。这些细则应包括：(www.xing528.com)

一是应对目前大量存在的地方政府债务存续提供法理依据。现行预算法规定，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。而根据审计署报告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的10.9万亿元，这些债务很多是通过信贷、信托等形式形成，是已经审计认定、客观存在的政府债务。如果禁止除发债之外以任何方式举债，那么这10.9万亿元存量债务将难以定性，导致经济发展实践与立法不完全一致。从现实情况来看，未来也很难实现单靠发债满足地方融资需要，因此应该考虑建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。

二是应进一步明确发债主体为“经国务院批准的地方政府”，而不仅限于省一级政府。从建立权责清晰、激励相容的内生风险约束机制出发，下一步应扩大市级政府直接发债试点，对确需由上级政府代发的，也应明确资金使用主体的偿债责任，真正实现债券发行、使用、偿还主体统一。

三是应将“借新还旧”纳入法制化轨道。实践中，国债偿还和国际经验都允许“借新还旧”，财政部今年做的预算报告中也明确可以用于“置换存量债务”。审计署统计，2013年6月到2014年3月，9个省本级为偿还到期债务已经举借新债579.31亿元。2014—2016年政府负有偿债责任的债务合计金额为5.5万亿元，占整体应偿还债务的65.6%，这将进一步考验地方政府的偿债能力。

四是完善地方政府债务管理的相关办法。完善对地方政府发债程序、信用评级制度、资产负债财政状况等信息披露制度、债券偿债机制、资金使用效益评估、债务风险防范机制和风险预警体系。推进政府会计制度改革，编制政府资产负债表，摸清资产和债务存量。完善地方政府信用评级方法与模型，设立偿债风险准备金和偿债基金，形成缓冲地方债券信用风险的“蓄水池”；构建风险应急处置机制，设置全国性的债务稳定工具，发挥人大和审计、监察等部门的监督职能，加强对举借债务的事前审批、事中监控和使用跟踪，加大对违法违规融资的查处力度，严肃问责，倒逼政府自觉规范举债行为。