规范政府举债融资机制，纳入地方性债务预算管理

2014年3月10日发表于《金融时报》

从全国政府性债务审计报告可以看出，地方性债务增长快、规模大、到期时间集中，给财政金融带来风险隐患。虽然按照现行预算法看，我国地方政府并无举债权，但是地方政府债务问题已经客观存在，需要推动其“阳光”化。建议修改现行预算法，建立规范的政府举债融资机制，把地方性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险。具体来说，需要从以下几方面综合推进：

首先，规范地方政府举债融资机制。一要减少隐性债务。严格规定地方政府不得为其他主体的负债提供担保，从法律层面推动地方政府隐性负债规模的减少。二要控制债务规模。对地方政府债务实行限额管理，设定地方政府债务风险控制标准，严禁超过控制标准的地方政府发债。三要规范负债责任主体。规定被赋予发债权的地方政府主体是省、市级政府，科学制定地方政府发债的审批程序。四要健全政府偿债机制。从法律上明确地方政府本年度举借的债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。建立偿债风险准备金和偿债基金，形成缓冲地方债券信用风险的“蓄水池”，探索建立债券保险机构，为地方债外部增级，降低债券风险。

其次，建立地方政府债务风险防范机制和风险预警体系。在风险防范机制方面可借鉴美国的“五位一体”风险控制框架，即法律法规约束、行政手段监控、信用评级、债务担保、增强债券透明度并接受监管机构监督的风险控制框架。在风险预警体系建设上可借鉴美国俄亥俄州模式和哥伦比亚“红绿灯”模式的多层次预警体系，加强地方政府债券的事前、事中、事后监管。与风险预警体系相对应，要构建风险应急处置机制，设置全国性的债务稳定工具，当地方出现债务危机时，在要求地方满足一些基本条件的情况下，给予资金救助缓解债务危机。(www.xing528.com)

再次，加强地方政府债务的管理和创新。一要积极推动各级政府资产负债表和公共部门构建财务报表体系，推行政府综合财务报告制度，摸清资产和债务存量。二要做好地方政府信用评级，发挥市场在政府债务管理中的作用。完善政府信用评级方法与模型，建立一套适用于地方政府的信用评级体系，逐步使政府信用评级成为地方政府发债的关键指导性指标。三要加强金融创新，推动地方性债务风险的化解。

此外，还要推进财税体制改革，重构地方税体系，保障地方财力增长。分税制在省以下之所以不能贯彻执行，原因在于层级过多，20多个税种在中央到地方的5个层级之间无法实现准确分级。因此，构建科学的地方税体系，重点是实现政府合理的事权有合理的财权相匹配。构建一级政权有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权的三级分税分级、上下贯通的财政体制。