如何规范地方政府债务管理？

一是建议预算法对目前大量存在的地方政府债务予以考虑，为其存续提供事实法理依据。预算法四审稿规定，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式举借债务。而根据审计署报告，截至2013年6月底，地方政府债务总计17.9万亿元，其中负有偿还责任的10.9万亿元，这些债务很多是通过信贷、信托、融资平台发行城投债等形成，是已经审计认定的，也是客观存在的政府债务。如果预算法禁止地方政府及所属部门除发债之外以任何方式举债，那么这10.9万亿元存量债务将如何定性？其归属于政府债务的法理依据如不存在，将导致经济发展实践与立法出现矛盾冲突，更与中央关于2014年深化经济体制改革重点任务“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制”精神相违背。因此，建议预算法对此进行考虑，不要简单否定其他方式形成的债务。

二是明确发债主体为“经国务院批准的地方政府”，而不仅限于省一级政府。目前，无论是地方政府通过平台公司融资，还是地方债由中央代发等做法，一个主要弊端都是各种隐性担保带来的偿债责任不清。这次试点10个地方政府债券自发自还，无疑是一个进步。但目前主要是在省级政府层面试点，实际是省级政府在全省范围内统借统还发债资金，资金使用和债务主体仍存在一定脱节。从国际经验看，地方债的发行主体主要是作为资金最终使用者的市政当局。从建立权责清晰、激励相容的内生风险约束机制出发，下一步很有可能扩大市级政府直接发债试点（目前试点的10个地方中，深圳、青岛属于副省级城市，已经突破省级政府作为发债主体的规定），对确需由上级政府代发的，也会明确资金使用主体的偿债责任，真正实现债券发行、使用、偿还主体统一。对此，预算法在修改时要作出前瞻性考虑，留有余地。

三是在资金用途上，应允许发债资金“借新还旧”，将其纳入法制化轨道。现行修正案四审稿将发债资金用途严格限定于“一般公共预算中必须的建设投资的部分资金”，并“不得用于经常性支出”。然而在实践中，国债偿还和国际经验允许“借新还旧”，财政部做的预算报告中也明确可以用于“置换存量债务”。审计署统计，2013年6月到2014年3月，9个省本级为偿还到期债务已经举借新债579.31亿元。2014年至2016年政府负有偿债责任的债务合计金额为5.5万亿元，未来三年应偿还的债务占据未来整体应偿还债务的65.6%，这5.5万亿元的偿债资金来源将进一步考验地方政府的偿债能力。因此，应在预算法中明确，在严格管理的前提下，允许地方政府发行债券“借新还旧”。(www.xing528.com)

四是完善预算法中的地方政府发债相关条文。鉴于预算法已经明确地方政府可以发债，勾勒出未来地方发债的制度框架，而为了规范发债行为，使其法制化、透明化，就应该对与发债相关的信用评级、信息披露等事项作出针对性的规定，细化相关规定。或出台解释办法，对地方政府信用评级制度、资产负债财政状况等信息披露制度、债券偿债机制、债务风险防范机制和风险预警体系等作出详细规定。