建议修订预算法 赋予地方政府适当举债权

2014年3月8日第十二届全国人大第二次会议小组讨论发言

现行预算法第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”2011年12月，预算法修正案一审稿突破了现行预算法框架，赋予了地方政府举债权，并提出了五个方面的正面规范内容，但2012年6月公布的预算法修正案二审稿删除了上述条款，退回到与现行《预算法》一字不差的状态。这一调整反映了从严规范地方债务，防范金融风险的重要信号。然而，按照现行的分税制，地方政府的财权与事权未能完全匹配，在缺少财源、收支矛盾突出的情况下，地方政府处于两难境地，无法平衡好财权与事权的关系，各地方政府普遍都有或多或少的债务，根据审计署2013年12月30日公布的全国政府性债务审计报告，截至2013年6月底，地方政府逐步形成了10.9万亿元的债务余额，虽然结果显示目前我国政府性债务风险总体可控，但也存在一定的隐患。

其一，由于地方政府没有发债的权利，其只能绕开法律的规定，通过成立地方政府融资平台公司举债来代替地方政府发债，例如10.9万亿元的地方债务余额中，以融资平台为举债主体的债务达到了37.4%，其规范性、透明度、可持续性目前都存在着较多问题。其二，在监管标准日益严苛的情况下，部分资产质量较差、盈利能力较低的区县平台开辟新的资金来源渠道，借道信托、券商、基金子公司等渠道，以理财计划等方式延续资金供给，导致财政兜底违规之风再现，地方债不降反增，融资成本高企，相互之间风险渗透的信用链条业构成了以政府为主的中国特色的影子银行体系，风险加剧。其三，地方政府逐步形成了以土地出让金收入作为偿债来源的负债体系，对土地财政依赖严重。根据审计报告，截至2012年底，省市县三级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.5万亿元，占其负有偿还责任债务余额9.4万亿元的37.2%，土地收益偿债的不稳定性使政府偿债风险增大。从健全分税制财政体制的发展目标，规范政府间财政关系，增强地方政府财政自主权的长远角度来考虑，地方政府应该有发债权，此举也有利于减少地方政府对地方平台公司的依赖，加强地方政府自身的财务管理，让地方政府债务的显性化，地方融资在“阳光”下运作，便于中央政府和投资者及其他利益相关者的监督，提高地方政府的管理质量和运作效率，丰富证券市场投资工具。综上，建议递交预算法修改提案，修改预算法第二十八条，修改为“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。按照法律和国务院的规定，并经全国人大批准，地方政府可以举借债务”。

据统计，世界53个主要国家中，有37个国家允许地方政府举债，占比达到70%。我国从发行地方债的可行性来说，首先，部分地方债券发行和管理已经积累了丰富的经验，我国目前已经发行了国债、企业债券、金融债券，同时中央通过转贷模式、代发代偿模式、自发代偿模式的地方政府债券发行试点，也让地方政府积累了发行债券的经验、培养了发行债券的专业人才。其次，“准地方政府债券”为正式的地方债券提供了参考和借鉴。例如1999年2月，上海市发行5亿元浦东建设债券用于上海地铁二号线一期工程。1999年7月，长沙市发行1.8亿元债券，筹集长沙市二环线的建设。这些债券虽然是企业融资行为，但是因为其项目资金的运作和管理与一般的企业不同，这些债券实际相当于“准地方政府债券”。再次，无论是政府还是市场均对对地方政府债券有巨大需求。在我国推进城镇化的过程中，巨大的资金投入使得地方政府对地方债态度积极。而2013年我国成居民储蓄率居全球首位，超过50%，也显示中国的投资者也迫切需要新的投资品种，因此，地方债也是弥补我国投资渠道狭窄，扩大债券市场规模，健全中国资本市场的一种有效手段。目前各界也在为地方政府发债创造条件，例如中国社科院金融研究所已于2013年9月与中债资信评估公司签署了中国地方政府评级合作框架协议，监管层正在研究探讨建立地方信用评级制度；党的十八届三中全会决议明确提出“编制全国和地方资产负债表”，一些省份目前已在试编，国家统计局也已表示将加快推进这项工作；银监会也正在研究成立地方性资产管理公司承接债务呆坏账。但与此同时，发行债券中仍有一些需要注意的问题，第一，债券发行投向需明确，如果地方发债的目的是基础设施和公共设施的建设，地方政府才被允许发行债券；第二，在没有明确地方政府是否可以破产的情况下，中央对地方政府债券发行规模要严格控制；第三，对债务资金的使用要建立监督机制。(www.xing528.com)

因此，如果地方政府在“开前门”的同时，能做好“治存量，关后门，修围墙”的情况下，赋予地方政府适当举债权是可行的，并应同时在预算法中加入正面规范的内容。因此，建议《预算法》第二十八条的修改可以增加以下几个方面的正面规范：第一，不允许地方政府为其他单位和个人进行担保或者承诺。这可以把地方政府债务中隐性负债的数量大大降低，从法律上减少地方政府隐性负债的规模和数量。第二，对地方政府债务实行限额管理。明确规定地方债数量规模的控制机制。第三，明确规定地方政府发债的主体是省级政府。市县级政府的如果需要举借债务筹集资金，可以委托省级政府代发。第四，明确地方政府发债的审批程序。例如国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。鲜明地规定“预算管债”的基本制度规则和地方债与地方预算赤字的技术处理规范、特别明确人代会作为“最高权力机关”对此的审批监管职能。第五，明确要求地方政府设立偿债准备金和建立风险监管体系。第六，地方政府本年度举借的债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。在此基础上，可以扩大上海等地方自主发行债券试点并尝试地方政府共同发行债券模式。

国外的债券发行经验表明，完善的法律制度是有效管理地方债，防范地方债务风险的前提和保障，因此，在对《预算法》等相关法律加以修订的基础上，应尽快制定《地方政府公债法》，对公债发行主体、发行程序、适用范围、偿还机制、资金使用绩效考核等做出明确规定，使地方债管理有法可依。