2011年12月全国人大常委会进行了《预算法》修正案的一审，2012年8月全国人大常委会对《预算法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称《草案二》）进行了二次审议。《草案二》确定了“预算公开”原则，明确我国的预算编制形式是“复式预算”，明确“乡镇一级均设立预算”并由本级人大监督等，这些方面较原法律条文有较大进步，但与其承载的推进我国政府公共预算改革的使命相比，这一法律草案还是显得程序性调整居多、实质性变动较少。
（一）“预算授权”原则体现不足，人大审批监督功能应进一步强化
《预算法》作为一部“授权法”，修订的中心任务，就是体现《宪法》确立的至高无上的“预算授权”原则，但《草案二》中没有“非经授权不得开支公款”这类条款。相反，《预算法》将具体操作性条款的制定过多地留给了国务院，凸显了修改过程中部门立法的特性，削弱了人大对政府财政的审批监督功能。例如，尽管《草案二》对全口径预算做了规定，提出了预算分为4本预算，但对除公共预算之外的另3本预算如何编制，应先在预算法中给出明确意见，然后再依法授权国务院作出规定，提高预算法的权威性。
（二）删去人民银行经理国库的条款，国库由财政部门管理和监督的提法欠严谨
《草案二》第54条删去了《预算法》中关于人民银行经理国库的条款，同时赋予财政部门管理和监督国库的权限，这与现行《中国人民银行法》规定的人民银行具有经理国库职责相矛盾。《草案二》如若通过，人民银行则失去了代表政府对国库资金的监督权，脱节的监督和管理交由财政部门自身补位，导致国库管理外部独立监督退化为内部关联控制。财政部门在财政事务中已经拥有过多的裁量权，不应“管事、管钱、管账”三权归于一身，央行负责管理政府现金与银行账户是一种有效的隔离机制。
（三）“财政专户纳入国库单一账户体系管理”等于承认财政专户的合法性，部分预算资金直接游离于国库之外，这与“国库集中收付制度”改革相悖(www.xing528.com)
由于中央银行能确保政府资金安全，有利于货币政策与财政政策协调配合，国库单一账户通常选择开立在中央银行。世界主要市场经济国家普遍实行国库单一账户制度，集中管理所有政府资金收支。财政专户本是预算管理低效模式下的历史遗留问题，将财政专户纳入国库单一账户体系管理，是将国库单一账户体系和国库单一账户概念混淆。这种过渡时期的管理方式不符合2001年开始的“以国库单一账户为基础，资金缴拨国库集中收付为主要形式”的改革方向，且允许政府收支可分别纳入央行国库、商行财政专户进行分散管理为公共资金转移、逃避监管打开方便之门，地方财政部门权力寻租的空间加大。建议逐步清理取消开设于商业银行的各种财政专户。
（四）预算公开范围狭窄，程序缺位，仅体现了有限进步
虽然《草案二》明确了预算公开原则，但其只是一个原则性的条款，对于预算信息应当什么时候公开，公开到何种程度，不公开应如何处理等问题并没有具体规定，因此缺乏法律上的可操作性，仅是一个象征性的进步。《草案二》未将“公开透明”写进预算遵循原则，第11条尽管要求预算、预算调整、决算信息在人大批准后向公众公开，却同时引入了“涉及国家机密的除外”这一含糊概念。近年来，政府部门预算编制过粗、部分收入没有纳入预算、年底突击花钱等现象频发，反映出人大对政府部门预算的监督力度不够。《草案二》虽在第17、18、79等多项条款明文赋予各级人大有关预算监督的权利，但实质上却删除了《预算法》第69条“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”。
（五）明确政府可以负债，并将还本付息列入预算
现行《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”《草案二》第31条重申上述规定，没有改变。按照现行的分税制，地方政府的财权与事权很不匹配，在缺少财源、收支矛盾突出的情况下，地方政府无法平衡好财权与事权的关系，地方政府大多通过融资平台公司举债来代替地方政府发债，随着时间的积累，举债规模越来越大，政府实质债务负担加重，给财政金融带来风险隐患。在信贷资金控制情况下，近来部分政府融资平台开辟新的资金来源渠道，借道信托、券商、基金子公司等渠道，以理财计划等方式延续资金供给，导致财政兜底违规之风再现，地方债不降反增，融资成本高企。地方政府也逐步形成了以土地出让金收入作为偿债来源的负债体系，对土地财政依赖严重。现行《预算法》不允许地方政府编制预算赤字，并没有实质上避免政府负债，也无助于其风险防范机制的构建与强化，应坚持“正面规划”的修法路线。同时，鉴于2013年审计署的债务审计结果已经给了政府性债务一个较为完整清晰的认定，建议预算编制时将地方政府举借的债务和还本付息数额在本级预算中单独列示。
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