解决政府隐性债务问题：仍不易

预算法2014年8月底修订通过后，地方政府债务管理进入新纪元，地方政府举债有了合法的“前门”——由省级政府在限额内，通过发行政府债券方式举债。国务院2014年9月份印发的43号文，以及财政部出台的地方政府债务限额管理等系列文件，均反复强调明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。2016年11月4日，财政部相关负责人以答记者问的形式，再次重申新预算法等相关规定，表示新预算法生效后，地方政府债务仅限政府债券形式，且实行限额管理，2016年全部地方债额度为17.18万亿元，融资平台债务并不属于政府债务。

但实际情况复杂得多。2015年之后，融资平台通过各种融资渠道仍在继续举债，包括银行信贷、城投债、信托、融资租赁等。以公开可统计的城投债为例，截至2016年10月底，融资平台中城投债发行超过3700支，债券额度超过3.7万亿元。新预算法勾画出的地方债管理新蓝图并未全部实现。一是来自政府端的挑战。新预算法等规定城投公司不得替政府举债，但地方为了稳增长需要，在城投公司被限制的情况下，就通过城投公司的子公司、孙公司来替政府举债，方式跟之前类似，就是换了其他主体。二是来自金融端的挑战。由于经济下行压力加大，银行贷款资金投向民营企业意愿下降，融资平台从2015年下半年又进入融资成本低、资金充裕的环境，地方政府刚好可以加大基础设施等投入。三是来自模式效率的挑战。新预算法实施之后，平台公司仍有现实意义。在推行PPP模式的过程中，大家讨论比较多的就是PPP模式和传统融资平台模式孰优孰劣？对于中西部欠发达省份，政府投融资需求较大，通过平台公司、以政府购买服务形式进行基础设施投入，节省了PPP模式的很多中间流程，更有效率。四是来自政企关系的挑战。政府和融资平台公司的关系为股东和法人的关系，融资平台债务依法不属于政府债务，其债务由自身负责偿还，地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。但融资平台并不具备清晰的法律内涵，在现实中进行债务分割比较困难，融资平台实际功能上既替政府举债也为自身一些经营项目举债。融资平台在决策上往往听命于政府部门，担任基础设施、公共服务项目等投融资职能，平台债务还款来源主要是土地出让收入、财政资金、债券置换资金以及金融资金，大部分融资平台自有现金流还是非常不足。

继2016年5月地方政府性债务审计9条意见出台之后，2017年8月29日，浙江省审计厅根据国务院加强地方政府性债务管理的意见，出台了进一步加强市县政府性债务审计工作的9条意见。新9条对债务审计的重点、风险评估方法、评价标准、责任认定和处理意见作了明确。2017年10月16日，浙江省审计厅又下发了政府性债务审计工作指南和调查表。这次债务调查采用新口径、新标准，进一步扩大政府性债务审计监督范围，从政府支出责任视角出发，重点关注BT项目、PPP项目、政府购买服务、反借补偿款、明股实债等5类可能存在政府变相融资的违规行为。首次将PPP项目、政府购买服务纳入债务审计重点范畴，推进债务“一个笼子”。

从上述分析以及浙江情况来看，政府隐性债务恐怕还不能简单采取“鸵鸟政策”。财政部的宣告还不能解决所有问题，债务置换也无法解决所有问题。新预算法出台后，财政金融体制改革依然重责在身，党的十九大所提出的财政金融体制改革目标依然任重道远。毕竟隐性债务的产生有着深刻的经济社会背景，其化解也需要调动整个经济社会各方面要素的综合效力，需要客观、全面、动态地观察和分析，根本出路在于全面深化改革，多措并举、标本兼治。这些措施应包括：

一是“治存量”，全面清理存量债务，做好风险防范预案。要秉着实事求是、客观公正的原则，从政府支出责任视角出发，推广应用浙江经验，扩大政府性债务审计监督范围，摸清BT项目、PPP项目、政府购买服务、明股实债等各类政府隐性债务的规模、主体、结构、期限、利率，科学评估地方政府隐性债务风险。要做到心中有数，掌握风险底数，深入分析成因，找准问题根源；做到手中有策，严格控制增量，稳妥化解存量，并通过提前落实还款来源、设立偿债风险准备金、制定资产处置方案等方式，制定风险化解预案，守住不发生区域性系统性风险的底线。(www.xing528.com)

二是“关后门”，加强银政双方硬性约束，坚决遏制政府隐性债务增长。既加强对金融机构监管，让监管“长牙齿”，从资金来源、投资渠道、内部管控等方面，坚决遏制金融机构通过明股实债、虚假PPP或政府购买服务、违规担保等方式向地方政府和融资平台违规过度融资，改变对地方政府融资平台“刚性兑付”和“隐性担保”的市场预期；又加强对地方政府的约束，进一步压实责任，落实属地监管责任，建立问题倒查和责任追究机制，引导树立正确政绩观、正确发展观，坚决防止简单以生产总值增长论英雄，坚决防止靠过度举债保增长的做法，确保政府债务可承受、可持续。近期，我们可喜的看到，随着十九大、中央经济工作会议、全国金融工作会议的召开，金融监管机构、地方政府、金融机构和社会各界都将控制地方政府隐性债务、防范化解债务风险放在非常重要的位置，相继出台了一系列的监管政策和处置措施，相信伴随这些政策的实施，地方政府隐性债务将得到有效遏制。

三是“开前门”，完善地方政府债券发行管理的相关办法。完善对地方政府发债程序、信用评级制度、资产负债财政状况等信息披露制度，完善债券偿债机制、资金使用效益评估、债务风险防范机制和风险预警体系。推进政府会计制度改革，编制政府资产负债表，摸清资产和债务存量。完善地方政府信用评级方法与模型，设立偿债风险准备金和偿债基金，形成缓冲地方债券信用风险的“蓄水池”；构建风险应急处置机制，设置全国性的债务稳定工具，发挥人大和审计、监察等部门的监督职能，加强对举借债务的事前审批、事中监控和使用跟踪，加大对违法违规融资的查处力度，严肃问责，倒逼政府自觉规范举债行为。

四是“修围墙”，理顺各级政府间和政府与市场的关系。要按照中央《深化财税体制改革总体方案》要求，加快推进财税体制改革，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，加快构建房地产税等地方税收体系，促进权力和责任、办事和花钱相统一。要大力推进地方政府融资平台市场化转型，围绕城市运营主体和战略性产业培育主体两大职能，切实做实做强融资平台，充分发挥融资平台在政府与市场之间的桥梁作用，以市场化方式服务地方政府的发展目标，避免地方政府过度举债并参与市场活动。