政府融资平台市场化转型的改革思路

政府融资平台的发展主要经历了三个阶段：一是“以政府信用为基石，举债建设”的阶段，平台是政府融资的窗口；二是“盘活存量、城市经营”的阶段，平台开始逐步做实；三是“资本运作、良性循环”的阶段，平台公司市场化程度加深，逐步形成可持续发展的投融资模式。目前融资平台已经到了进一步深化市场化改革的阶段。至于如何推进融资平台市场化转型，经过前一阶段的调查研究，我们提了一个初步方案：

（一）进一步准确把握融资平台市场化的内涵和切入点

一是切实把握监管中“重在增信”的要求，通过增加资本、增加抵质押、置换无效担保、签订补差协议、将政府承诺还款的部分债务纳入当期财政预算等方式提高自身的信用水平，增强自身的还款能力；二是角色和定位转换，把完全依靠政府信用转变为主要依靠企业自身信用，尤其对增量融资要以企业自身信用为主，实现从以政府信用为基础的“融资平台”、“融资窗口”向以企业信用和市场信用为基础的投资平台和“运营主体”转变；三是加强一般公司主体建设，强化现代公司治理要求，完善法人运作机制，合理控制资产负债率，市场化运营，完善现金流建设，注重市场信誉。

（二）进一步明晰政府融资平台的定位

一是对融资平台重新进行职能定位。融资平台作为市场化主体，要以企业市场信用为基础，承担城市发展的投融资及建设；以资本回报率作为最主要的考核指标；项目建设上可以与政府形成委托代建关系。新型平台类似政府发起设立的一支城市开发投资基金，政府通过主导“平台投资决策委员会”以及选派高管等方式，实现管控。

二是深化功能定位。着眼于城市建设中的综合开发和片区开发，经营范围涉及公共基础设施建设、水电气等配套供给、商业性地产开发及经营等城市建设的不同板块，将自身打造成具有效益平衡的城市综合运营商。

三是深化市场定位。对于部分县城，城市化水平相对较低，城市建设仍然以基础性的主干道路等为主，则平台应定位为与这种发展状况相匹配的建设内容，如基本道路和电网、燃气和用水管道等一些基本公用设施；对于部分城市化发展水平较高，城市路网等已经基本完成的地区，平台要以市场化项目为主，如投资城际交通（如高速公路、城际铁路、城市轨道及港口）、生态环保设施、片区开发、板块开发等方面；当城市发展处于高级阶段，平台应主要投资现代服务业（如金融、信息服务和文教娱乐等）。

（三）进一步推动地方政府资源整合与优化

目前，一般类公司和平台类公司的融资被严格限制在不同领域，使城投公司对是否退出平台举棋不定。造成上述困境，主要是由于目前大部分融资平台的转型仍然是以政府信用为基础，只有市场化之形，本质上还只是权宜之计，要实现真正的转型必须推动融资平台实现由政府信用向企业市场信用的转换。

一是资源整合。激活政府行政资源，将经营性和收益性较好的资产注入融资平台，提升平台的运营空间与融资承载能力。综合不同地区政府平台的做法，可以归纳以下几个方面：（1）赋予平台土地一级开发权。政府赋予融资平台统一的征地、拆迁、安置、补偿等，以及对熟地进行有偿出让的权利；（2）赋予特许经营权。将出租车、路牌广告、停车场、加油站、加气站等特许经营收入赋予平台，增加平台的经营性收入；（3）增加经营性资产。一是注入土地资产。盘整平台存量土地，注入城市新的土地资源；二是将城市水、电、气等生产或销售的经营权注入平台；三是将市（县）政府拥有的国有股权、有一定收益的国有资产、矿产权由融资平台集中持有；（4）增加资金投入。一是增加建设资金投入。市（县）政府每年从预算中安排建设性资金，作为市（县）政府对融资平台国有资本金的增量投入；二是提供专项补贴资金。对融资平台因承担银行贷款任务和市（县）本级其他纯公益性项目融资任务而发生的政策性亏损，市（县）政府每年从财政预算中安排资金对融资平台进行补贴；三是安排税收返还。市（县）政府对城市公益性项目的税收返还给融资平台作为资本金注入。

二是平台整合。推动“小而散”的融资平台升级，构建股权多元化的具有一定规模效应的投融资主体。以提高资源运营效率为原则，推动区域内融资平台的升级整合，强化资源的集中、集约使用，并有序引入民间资本，构建股权结构多元化的城建投资控股集团。(www.xing528.com)

三是建立健全风险缓释机制。由政府建立流动性风险缓释机制，制定政府层面流动性风险预警管理办法，设立政府风险偿债准备基金，作为地方专项还款资金，由平台管理，年终一并予以清算。当平台面临流动性风险时，启动偿债机制，确保应急还款，保障平台市场信誉和金融机构信贷资产安全，确保融资平台转型的稳妥。

（四）进一步推进投资标准的市场化

市场化的投资标准是融资平台市场化转型的重要标志，也是转型的基础。基于平台背靠政府、面向市场的特殊属性，其投资决策标准需要重点考虑两个结合：一是要使投资项目与融资平台自身发展有机结合，要求所投资项目具有造血功能，使项目投资及平台都具备可持续发展的基础；二是要使投资项目与政府的经济社会建设目标有机结合，要求所投资项目体现社会价值和服务功能，推动社会建设的完善。

这要求平台在项目投资的选择上要具有以下标准：

一是资源与项目平衡。符合“量入为出”的原则，使项目建设需求与可支撑的政府资源能够实现在量上、期限上的、结构上的合理配比。

二是项目现金流平衡。一要实现资金来源与资金运用总额平衡，二要实现经营活动、投资活动和融资活动各自产生现金流的结构性匹配。对于公益性项目，项目还款现金流归集的主要来源是政府财政资金，这就要求做好财政预算和融资活动的匹配，防止过度负债；对于经营性项目，关键要做好经营活动现金流的分析判断。

三是投入产出平衡。实现资本投资和产出效果的匹配，对于经营性项目投入产出的微观平衡是重要的投资标准，对大多数公益性项目或者准公益性项目自身经营收益较弱，这就要求多个项目之间能够实现投入产出平衡，这个过程中平台作为主体要进行宏观调控。比如景区与景区外围道路建设这两个不同项目，前者具有稳定并可预计的经营性收入，而后者作为公共基础设施配套则不具备可预计的经营性收入，前者就需要对后者在项目建设上进行“占补”平衡。

（五）进一步推进符合现代企业制度的集团化组织架构

目前省内很多融资平台已采取集团化方式运营，通过财务关系或股权关系形成了母子公司结构。但大部分城投集团与真正市场化主体仍存在差异：一是在定位上，大多数城投集团母公司还高度依赖政府信用，仍没有形成自身的市场信用，有母子公司之形却缺乏市场主体之实；二是在功能上，很多城投集团母公司仍然承担着公益性项目的融资和建设任务；三是在股权结构上，大部分城投集团还是政府独资，公司治理上行政色彩浓厚；四是母子公司关系上，母公司对子公司管控能力不强，管控机制行政化，公司治理机制缺位。

新型集团化组织架构要兼顾政府公益性投融资功能和经营性市场化投融资功能。将目前履行政府公益性投融资功能和融资任务的政府融资平台划作集团的全资子公司，承接原有融资平台的债权债务关系以及投融资功能，承担公益性项目的子公司与政府之间形成委托代建关系，集团公司其他的全资、控股或参股子公司都是市场化运作主体。新型平台集团公司还要按照现代企业制度的要求，建立起董事会、监事会等管理和监督架构，加强人才队伍建设，实现母公司对子公司的有效管控。