当前平台面临的形势及存在的问题分析

（一）目前平台面临的国内主要形势主要包括以下几点：

1.宏观经济政策趋紧，稳健的货币政策持续。2011年作为“十二五”的开局之年，国内经济金融形势已摆脱国际金融危机的负面冲击，正在逐步走上正轨，但仍面临复杂且困难的国内外形势。当前，我国经济运行情况基本稳定，但整体呈现出高通胀、高增长、高流动性的“三高”格局。从经济指标来看，1季度我国GDP达到9.6万亿元，同比增长9.7%。城镇固定资产投资2.2万亿元，同比增长31.2%。外汇储备突破3万亿元，同比增长24.4%。但3月份CPI指数同比增长5.4%，PPI指数同比增长7.3%，创本轮通胀以来新高，央行工作会议将稳物价作为当前和今后一个时期的主要任务之首。从货币政策来看，3月份我国M 1达到26.6万亿元，同比增长16.1%，M 2为75.8万亿元，同比增长16.6%。人民币兑美元、日元分别升值1.01%和3.01%，对欧元及英镑不同程度贬值。为控制国家通胀压力，降低货币流动性，限制固定资产投资增速，央行2011年连续4个月上调存款准备金率，达到历史最高水平的20.5%。2次上调人民币贷款利率，5年期以上贷款利率达到6.8%。1季度各银行新增贷款2.2万亿元，同比降低13.3%，新增信贷的大幅下降反映国家紧缩货币政策的效果正在逐步体现，2011年央行工作会议也明确表示将继续采取稳健的货币政策。

2.平台规范清理政策陆续出台。自2010年国发19号文正式出台以来，四部委、财政部、银监会等部委陆续发布了财预〔2010〕412号文、财预〔2010〕437号文、银监发〔2010〕110号文、国发〔2011〕6号文以及银监发〔2011〕34号文等一系列对融资平台以及政府债务规范清理的指导性文件。

国发19号文的主要精神——代表中央对政府类融资平台的规范清理以及下一步建设提出了意见：（1）对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司今后不得再承担融资任务；对同时承担公益性项目融资和建设任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司应不再保留融资平台职能；对承担有稳定收入的公益性项目融资并依靠自身收益偿还债务的公司要求充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。（2）文件明确地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。（3）加强融资管理和信贷管理。落实借款人的准入条件，审慎评估借款人还款能力，凡没有稳定现金流作为还款来源的不得发放贷款。（4）制止地方政府违规担保承诺。政府部门及所属机构等均不得以财政性收入等直接或间接为融资平台公司融资提供担保。

银监发〔2011〕34号文主要精神——该文件为贯彻落实国发19号文等政策要求，提出了以下几点具体意见：（1）健全“名单制”信息管理系统，将平台类贷款审批权限统一上收总行，制定平台类贷款的审慎准入标准。（2）推进存量贷款整改。对于过去以学校、医院等公益性资产、政府承诺担保、无土地使用权证的土地出让收入等作为抵质押的，及时追加合法有效抵质押品。（3）加强平台贷款现场检查。每季选择一个辖内平台大户进行现场检查。（4）明确了平台整改为一般公司类贷款的具体条件和退出模式。由债权行将借款人现金流计算、三方签字等文件报送至平台所在地监管部门，经审查后有序组织平台贷款退出。

国发〔2011〕6号文主要精神——《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》决定由审计署对全国地方政府性债务进行全面审计，摸清全国地方政府性债务情况，审计内容包括以下几点：（1）对地方政府债务分类。以借款主体、偿债资金来源以及政府是否承担担保责任为依据，分为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务以及其他相关债务。这与19号文有一定的对应关系，如果债务划分为以财政性资金还款的一类贷款，平台以后就不能承担融资责任。（2）明确债务来源构成以及资金投向。（3）分析各地方政府负有偿还责任债务的总体风险状况，并对融资平台等重点行业单位进行债务情况和偿债风险分析。

中央及各部委一系列针对政府类融资平台文件的出台，使得政府类融资平台在经历了2008年国家4万亿投资政策的推动后，进入一个大规模清理规范阶段。监管部门对融资平台的清理规范政策更加明晰和严厉，为使平台公司符合监管部门要求，保持同开行的战略合作，我行建议地方政府及借款人通过追加资本金、注入优质资产、充实公司现金流、追加资产抵质押、加强同地方银监局以及审计部门的沟通汇报力度等方式，争取银监局对我行贷款分类达到“全覆盖”以及审计署对我行贷款债务认定为第三类其他相关政府债务。

3.信贷规模总量控制，按月调度投放，监管力度加大。

2008年国家4万亿固定资产投资拉动政策的实施使得政府类融资平台贷款余额迅猛增长，导致中央加强了对财政风险、金融风险的关注。根据央行2011年工作会议精神，今年将继续执行稳健的货币政策，银行总体信贷规模受到严格限制，全国银行2011年全年信贷规模约7.5万亿元，开行全年信贷规模约5500亿元，较2010年有一定程度紧缩，且联合贷款、间接银团、信托等表外业务也受到约束，因此分行全年信贷规模紧张，部分地区的信贷需求可能存在不能全额满足的情况。(www.xing528.com)

对于存量贷款，银监局、审计局等监管部门也加大了对贷款审批、贷款条件落实以及资金使用等方面的监管力度和频度。2010年6月至今，已先后对我行城建类融资平台展开了近十余次的现场检查与会谈工作，严格按照“三办法一指引”的规定，要求我行贷款资本金及时足额到位，信贷资金采取受托支付，落实追加资产抵质押，对我行贷前审查、贷款条件落实以及贷后管理提出了更高的要求。

（二）平台存在的问题主要有以下几个方面：

1.融资平台缺乏与政府社会经济发展规划相匹配的战略发展规划。部分城投职能定位欠明晰，表现为一是资产有限，业务领域单一；二是资源分散，资源配置效率低；三是管理上行政分化明显，缺乏整合；四是多头举债，超过负债水平；五是资金借、用、还没有实现一体化。部分平台在经营发展中仅注重短期融资，被动的享受政府信用，完成政府年度下达的投资项目建设任务，缺乏主动提升经营管理能力及开拓市场、建设市场的意识，没有将主动服务政府发展规划的理念与自身发展规划统一起来，未能有效发挥平台对项目带动、产业布局和社会资金引导的作用，缺乏与政府经济发展规划相匹配的长远战略发展规划。

2.法人治理结构不健全。部分平台存在产权、经营权、收益权脱节或不统一，导致其运行效率低下；部分平台尽管名义上是国有独资企业，但还是行政、事业、企业的混合体，缺少经营管理人才，公司的董事会、监事会等机构的职能没有真正发挥。开行平台类贷款期限较长，多数在10年以上，贷款的长期分摊的还款方式与政府任期相对较短形成矛盾，由于没有稳定的领导班子，新一届政府的还款意愿和还款能力的不确定性使公司难以稳定、持续发展。

3.平台发展水平参差不齐。由于各级平台，尤其是部分县级平台成立时间长短不一，各级政府对城市有效资源的整合力度有别，部分平台存在经营性资产不足等问题，导致平台自主经营能力较弱，难以实施市场化运作，还有少数平台除资本金外无实质性经营资产；部分平台行政色彩过浓，项目管理职能不健全，仅作为一个单纯的借款主体存在，存在空壳化的倾向；部分平台资产负债率相对较高，资产利润率低，公司自身基本没有主营业务收入，收入来源主要靠财政拨款或政府补贴，盈利能力不足。目前还只有80%的融资平台达到了分行的达标要求。大多数融资平台的成长、成熟和完善尚需假以时日，需在发展中不断完善其功能。自国家去年开始加强融资平台规范力度后，并未针对如何加强融资平台建设出台具体的办法和意见，导致平台公司对于下一步如何加强公司自身建设，如何进行市场化融资比较迷茫，完全根据银行政策走向开展工作，自主性不强。

4.内部管理制度不健全。央行在一季度货币政策执行报告中曾指出，目前地方融资平台的财务不透明是个突出的问题，尤其是以非货币出资部门的价值评估存在问题较多。另一方面，地方政府借本次投资开闸加大投资力度，“铺摊子太多”，负债率大幅提高，未来的偿债能力令人担忧。理论上，区县只要有财力，就能负债，但地市一级政府也很难掌握区县融资或负债总量。在公司内部，很多城投公司没有建立内部审计部门，也没有设立对企业经济活动进行综合计划、分析、控制而设置的完整的规章制度，在公司的现行运作模式下，不能真实、准确地反映开行的贷款去向。在财务管理方面，缺乏专职财务管理人员、财务报表缺失、数据不准确等。另外，还存在政府回购及政府补贴资金有名无实，开行资金与其他银行资金混杂等各类问题。

5.经营性资产抵押覆盖不足。分行融资平台项目共有抵质押物1031个，但经营性资产的抵押覆盖率偏低。五个省级平台客户，贷款余额为212.4亿元，抵质押物总评估值231亿元，全为委托代建权益质押；24个市级平台贷款余额412.1亿元，抵质押物总评估值1518亿元，其中，土地房产权抵押总评估值92亿元，占比6%；106个县级平台，贷款余额207.1亿元，抵质押物总评估值460亿元，其中，土地房产权抵押总评估值96亿元，占比21%；虽然总体资产抵押率达到要求，但经营性资产的抵押覆盖率较低，在当前的政策要求下，与监管部门要求不一致，不利于融资平台的后续融资。

在当前的宏观政策以及监管形势下，如何切实加强融资平台建设，充实平台资产，突破发展瓶颈，在合法、合规的前提下继续推动开行同地方政府融资平台的战略合作，最终实现健康财政、健康金融，双方共赢的局面是我们迫切需要解决的问题。