上海城建模式：跨越重围与芜湖模式并驾齐驱

1998年是中国经济发展的关键一年，也是开发银行历史上具有转折意义的一年。在亚洲金融危机的警示下，防范金融风险前所未有地被提上国家重要议事日程。要防范金融风险，除了强化内部管理机制的建设以构建防火墙外，另一个重要方面就是开发银行要寻找到中国经济发展的真正潜力所在，以便更好地发挥服务作用。

上世纪90年代以来，城镇化是我国发展的最大主题。1998年我国城镇化率仅有30.4%，2017年达到约58.5%，提升了近一倍。过去20年接近一半农民离开了农村变成市民，人口庞大的中国发生了重大的社会变迁，在这个过程中开发性金融支持城建模式扮演了非常重要的角色。这个模式的核心是将开发银行的融资优势和政府的组织优势结合起来，一方面开发银行积极支持地方项目建设，帮助地方政府解决发展中的融资难题，另一方面地方政府发挥组织协调作用，帮助开发银行回收贷款、防范金融风险；其融资机制概括起来说是“政府选择项目入口，开发性金融孵化，实现市场出口”；开发银行贷款具体操作方式是“推动地方政府创建融资平台，融资平台承接开发银行贷款，承担政府项目的投资、融资和建设任务，通过财政资金注入、国有资产注资、土地收益以及特许经营权作为还款保障”。“芜湖模式”被认为是这一模式的始祖和典型代表。“芜湖模式”在《国家开发银行史（1994—2012）》和《政府与市场之间：开发性金融的中国探索》（陈元著）都被浓墨重彩地进行了描述，2011年还被陈元同志带到哈佛MBA的讲堂，成为了开发性金融支持中国城镇化的典型代表。

很多人并不知道，其实上海城建融资模式和“芜湖模式”几乎是同时启动的。时任开发银行行长、现全国政协副主席陈元同志与上海市主要领导就开发性金融支持上海城市建设的会谈还要早于与安徽省的会谈。1998年5月，陈元同志带领开发银行有关部门的领导在上海西郊宾馆与时任上海市市长徐匡迪及上海市政府办公厅、计委、经委等部门负责人座谈，上海市方面提出希望开发银行支持上海市苏州河治理、轨道交通2号线、洋山港工程等十个项目，贷款超过80亿元。上海市政府承诺对全部贷款的偿还给予统筹协调。陈元同志非常肯定这次座谈，认为这是一揽子地支持一个城市基础设施发展，开展银政合作的新模式，应该在全国推广。1998年9月，开发银行与上海市政府正式签订了上述项目的贷款备忘录。

1992年邓小平到上海考察工作时指出“上海的改革开放搞晚了，今后要加快步伐”，这次考察，他提出了加快浦东大开发的任务。当时，上海市已经在城市建设的投融资模式创新上进行了很多积极探索，比如1987年上海市成立了上海久事公司，作为全国第一家政府性投融资公司，采取自借自还的方式，承接国务院以“国函（1986）94号”文批准的上海利用外资加强城市基础设施建设、加快工业技术改造的“94专项”；1992年上海市城市建设投资开发总公司在浦东新区成立，该公司获得上海市政府的授权，主要从事城市基础设施投资、建设和运营工作，多年来上海久事和上海城投一直是全国地方政府融资平台改革发展的标杆。比如上海借鉴国外BOT模式，请香港某公司对南浦大桥和杨浦大桥进行融资，外环隧道的融资、高速公路的融资也采取了同样模式。这种单个项目独立筹集资金建设的思维已经非常超前，但上海市大发展和浦东大开发，资金需求十分巨大，尤其是随着上海大城市框架的拉开和城市扩容，地铁、高速、桥梁隧道、机场、港口、环境工程等都亟待建设和完善。在这个阶段，开发银行发挥了重要的融资作用。

当时开发银行在上海还没有分支机构，业务由华东信贷局负责，我当时任华东信贷局一处处长，专门负责上海市地区的业务，与上海市城建融资合作的一些具体事项就由我所在处室负责。“上海模式”与“芜湖模式”相比，有其独特的方面：一是上海的发展阶段与芜湖市不同，江泽民、朱镕基等同志打下了良好基础，又有中央的大力支持，上海市的发展程度已经大大领先于其他地区，1998年上海市人均GDP达到了2.52万元。以当时古北金虹大厦房价为例，1998年为4080元/平方米，而芜湖直到2008年市中心房价才达到这个水平，发展差距超过十年。二是上海市当时是全国改革的最前沿，市场化意识较强，而且是全国探索市场化、国际化经验的窗口，所以当时上海市政府坚决不同意在与开发银行拟签订的协议上有对开发银行贷款“财政兜底”的表述，这也是双方合作协议条款谈判时间长达几个月的关键难点。三是上海是中国改革的一块热土，国内国际各种政策、资源都向上海集聚，开发银行只是其城镇化众多引擎中的一股动力，而芜湖市位处中西部地区，其城镇化资金来源非常匮乏，当时商业性金融都对政府项目贷款持观望态度，裹足不前，这就使得开发银行贷款成为地方城镇化的主要资金来源，全国大多数地区当时都是这个状态，这也是“芜湖模式”后来得到各地响应的历史基础。

“芜湖模式”和“上海模式”之所以放在一起比较，是因为能带给我们很多关于改革的启示。小平同志将中国改革模式描述为“摸着石头过河”，这里面至少有三层含义：一是“摸着”，即努力探索，二是“石头”，即对象要立足实际、因地制宜，此河之石非彼河之石，三是“过河”，即要有参照系。正因为有“摸着石头”这两者，所以“芜湖模式”和“上海模式”都成功了。正是因为参照系不同，20年前全国很多地区跟芜湖市处于相同发展阶段，所以其时“芜湖模式”更具有代表性。回头再看，20年过去了，全国城镇化都得到极大发展，投融资体制改革也步入深水区，大家又开始重新审视当年上海的经验，开始认真分析总结上海久事、上海城投等的改革路径。

1998年9月，开发银行与上海市人民政府签署《融资合作备忘录》，从那时起开发银行开始为上海市城市建设提供大额、长期资金支持。1999年3月开发银行上海市分行成立，我也告别工作生活了16年的北京，担任开发银行上海市分行副行长。开发银行与上海市的合作不断深化，在上海市城镇化和现代化发展的过程中，开发银行一直参与其中。比如，2000年，开发银行与上海市政府再次签订融资合作协议，分别贷款支持上海久事公司和上海市城投公司各130亿元。其中上海久事公司的贷款全部用于轨道交通10号线的建设，城投公司的贷款一部分用于短期债务调整，部分用于新项目。再举一例，2002年上海申办世博会，为向国际展览局说明资金落实情况，开发银行及时出具《关于支持2010年中国上海世博会的函》，承诺提供2.4亿美元贷款融资，为上海赢得世博会主办权提供了资金保障。2002年12月上海申博成功后，开发银行成立世博会工作组，从财务顾问、信贷融资和直接融资等三个方面提供综合性金融服务，与上海市世博局签订《中国2010年上海世博会投融资总体方案服务意向书》。2004年1月，开发银行向上海市政府递交了总投资250亿元的《2010年上海世界博览会财务顾问建议书》，成为投融资总体方案的重要成果之一，开发银行还受世博局委托，编制了《中国2010年上海世博会投融资总体方案》。从那时起，将“融资”与“融智”相结合，开始成为开发性金融服务地方投融资体制改革和地方经济社会发展的新探索。在这些过程中我都是主要操办者和组织者。(www.xing528.com)

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1998年的上海陆家嘴，东方明珠已于1995年投入使用，成为上海发展的标志。

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在开发银行的支持下，芜湖市城市面貌得到了较大改善，图为2010年前后的芜湖市。

“芜湖模式”和“上海模式”的起步体现了当时城市发展的实际需要，也体现了开发银行的担当。但以“芜湖模式”为代表的地方城建融资模式能够广泛推行并最后走下去，实现“市场出口”，却要感谢中国改革的大时代。“芜湖模式”广泛推行的制度背景是1994年的分税制改革。1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起，对中央和地方政府的财权和事权进行重新划分，“财权上收，事权下放”。1998年时任国务院总理朱镕基同志曾评价说“对财税体制取得的成功，怎么评价都不过分”。分税制确实取得了重大成功，但也带来了一个问题就是地方财政变成“吃饭财政”，地方城建资金紧缺的矛盾日益突出，这是开发银行城建融资的制度条件。“芜湖模式”能够持续滚动下去，没有导致地方政府因过度负债最后逆向绑架中央财政的制度因素我认为是1998年的房改。1998年7月国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，文件提出“停止住房实物分配，逐步实行住房分配的货币化”。之后20年房地产市场的繁荣为地方政府带来大量“土地财政”，为城市经营打开了一扇门，但也带来了现在房地产泡沫和地方政府债务等问题。不过改革都是在不断发展与变化之中，也没有任何政策能够不与时俱进、不加调整而适用万年的。所以改革永远在路上，永远需要与我国经济发展实践相结合，这也是习近平新时代中国特色社会主义经济思想活的灵魂。