产业扶贫：为脱贫提供持久支持

近年来我国扶贫事业取得了良好成效，贫困人口不断减少，扶贫标准日趋提升。现在很多人都说，“过去扶贫是解决温饱，现在要解决发展的问题，让贫困农户有自我发展的能力。”针对这一问题，2013年10月16日，我陪同湖南省扶贫办有关领导专程赴怀化市沅陵县等地考察调研，计划在武陵山片区确定1—2个金融支持产业扶贫试点县，重点支持试点县培育1—2个农业特色支柱产业，由开发银行贷款支持该县发展特色优势农业产业扶贫项目，省扶贫办按照扶贫资金的相关管理办法对贷款过程中产生的利息提供贷款贴息支持。

如何有效解决贫困农户“发展难、融资难、融资贵”的难题并实现金融机构风险防控目标是我们面临的首要任务，也是这一模式可持续发展的关键所在。我们参照开发银行通过“四台一会”^[1]支持中小企业的模式，结合各地扶贫工作经验，在沅陵搭建了“七大平台”的合作模式。在该模式下，开发银行为农业龙头企业、农民专业合作社、农户提供贷款支持，由各农业产业办、乡镇政府以及担保公司负责贷款项目的推荐和筛选工作，最终由县贷款审查委员会审定，由省扶贫办授权县扶贫办对贷款主体的贴息资格进行审定并办理贴息手续。沅陵县产业化扶贫试点工作领导小组作为组织平台，负责与开发银行和融资平台、担保平台的日常沟通和联系，推动各项合作机制的建设与运作；沅陵县政府融资平台——辰州投资集团有限公司作为统贷平台和一级管理平台承担统借统还及部分贷后管理职能；湖南省兰波投资担保有限公司为担保平台，对平台及最终用款中小企业的贷款提供连带责任担保；油茶办、茶叶办和渔业办作为二级管理平台和综合管理平台，承担业务开发、指导、审核、推荐、管理等职能，乡（镇）村金融服务中心（站）作为三级管理平台直接负责贷款业务的受理、初审、监管等职责；乡（镇）村金融服务中心（站）作为公示平台，负责对贷款户进行审核公示；该机制还合理运用农业补贴资金、风险保证金及政府的偿债准备金构筑风险防控平台；构建产权交易平台对以往难以估值抵押的林地、茶园等资源予以评估和确权登记颁证并在贷款违约后予以快速交易变现；构建信用协会平台，吸收辖区内龙头企业、专业合作社、产业大户、贫困农户入会，共同成长，共同监督，拓展联保互保，提高抵御风险能力和担保能力。

这一模式很快得到了沅陵县委县政府的认同。2013年12月10日，在国家民委、开发银行、湘、鄂、渝、黔六方支持武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作会议上，我代表开发银行湖南分行与时任沅陵县长龚琪同志正式签署《开发性金融支持产业扶贫合作协议》，把沅陵县确定为湖南首批金融支持产业扶贫工作试点县。2014年度，开发银行通过该模式为沅陵县发放扶贫贷款5800万元，支持了22家农业龙头企业及专业合作社。贷款投放后取得了良好效果，新增茶园面积2000亩、茶油面积3500亩、蛋鸡15万羽、蜂箱1700个，带动农户1500多户，提供季节性用工5543人，人均增收6000多元。该模式获得了《中国改革报》、《湖南日报》、新华网、人民网等多家主流媒体的报道，省委书记和省长听取了专题汇报并现场调研，形成了后来全国产业扶贫“四跟四走”湖南经验的雏形，即“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、能人跟着产业项目走、产业项目跟着市场走”。2014年11月29日，在全国农村改革试验区会议上，汪洋副总理对沅陵县金融支持产业扶贫的工作给予了高度评价。到2015年，在武陵山片区，开发银行已累计发放中小企业贷款超过5.1亿元，直接惠及近百家专业合作社和中小企业，带动约10万农户增收致富。(www.xing528.com)

为进一步完善这一模式，我在2014年人大代表建议中提出，要利用财政扶贫资金完善连片特困地区信用担保体系，降低金融机构开展业务的风险和成本，为金融支持产业扶贫铺平道路。包括：扩大专项扶贫资金使用范围，允许用于出资设立担保公司、增加担保公司注册资本或建立偿债准备基金等风险补偿机制，支持先行先试的贫困县建立健全信用担保体系；通过财政、税收等政策鼓励引导龙头企业、银行资金入股担保公司，提升担保公司经营管理水平；在金融扶贫的组织实施中加强信用担保体系与扶贫贴息、政策性保险等业务的联动，增强借款人综合抗风险能力；在贫困户建档立卡和后续管理中增强对农户信用情况的记录，并与扶贫资金的申报使用联系起来，引导贫困地区群众增强信用意识，加快信用户、信用村、信用乡（镇）建设，改善当地信用环境；加快“三权”抵质押改革，增强贫困地区经营主体和农户的信用能力等。

这些意见建议得到了财政部、人民银行、扶贫办等有关部委的高度重视，并被吸纳进入后续出台的扶贫政策和工作部署。比如，2014年人民银行、财政部等部门联合印发《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，提出支持有条件的地方多渠道筹集资金，设立扶贫贷款风险补偿基金和担保基金，鼓励和引导有实力的融资性担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等多种形式，积极提供扶贫开发融资担保；2015年国务院发布《关于促进融资担保行业加快发展的意见》，要求大力发展政府支持的融资担保机构，以省级、地市级为重点，科学布局，通过新设、控股、参股等方式，发展一批政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政府性融资担保机构，作为服务小微企业和“三农”的主力军；湖南、广西、宁夏、陕西等省区及贫困地区市县根据上述文件精神出台了支持担保体系建设的配套政策，这些政策的出台大大加速了近年来我国贫困地区担保体系的建设。以广西壮族自治区为例，目前广西已实现政府性融资担保机构在14个市全覆盖，体系资本金规模约30亿元，预计到2020年将达到100亿元左右，专注于“三农”和扶贫的广西农业信贷担保有限公司分支机构已达26家，基本建成覆盖全省的农业信贷担保体系和服务网络。比如，在“三权”抵押融资方面，几年来“三权”抵押融资试点已从浙江、安徽、四川和江苏等个别市县发展为在全国广泛推广应用，确权、流转和抵押贷款等各环节发展日益规范、法律法规障碍逐步破除，“三权”抵押贷款参与的金融机构、贷款规模、惠及人口迅速增长。再比如，在信用记录方面，很多省、市、县已将“信用良不良”作为识别建档立卡贫困人口、建档立卡贫困村的重要参考。看到这些意见建议见证的可喜变化我非常高兴，也对全国人大代表这一工作平台倍感珍惜。