开发性金融的新担当与作为：应对国际变局

二次大战后，开发性金融历经兴起、衰退和复兴，在强调政府干预和发挥市场调节之间寻求再平衡，折射出国际发展思潮的周期性蜕变。实践表明，成功的国家或经济体一定是“有为政府”引导“有效市场”，市场对资源配置都起决定性作用，政府在产业升级和结构转型过程中需要发挥因势利导作用。而开发性金融正是恰当而有效地介于政府和市场之间，既是配置金融资源的国家金融机构，又是金融体系中不可替代的国家金融工具。

当前，世界正面临百年未有之大变局，全球动荡源和风险点加速衍变，各类境外投资、经贸摩擦与非传统安全风险事件频发。尤其是2018年以来，国际形势波谲云诡，单边主义、民粹主义、贸易保护主义等逆全球化思潮加速蔓延。鉴此，我们放眼全球开发性金融机构的实践经验和发展趋势，立足于中国开发性金融的发展实践，对新时代如何更好发挥开发性金融的功能属性进行了新思考，希望能够调动国际私人资本服务和促进国际发展融资体系的改革和创新。

1.新时代需要赋予开发性金融新内涵

开发性金融从金融形态、执行主体、运作模式来说，可以分为三个层次，一是开发性金融本身是国家金融工具，二是开发性金融机构是国家金融工具的执行主体，三是国家主权类开发银行是开发性金融机构的主要运作模式。

开发性金融是服务于政府和市场的国家金融工具和金融模式，通过政府信用培育市场主体，实现政府与市场之间的良性互动，因此也是国际发展融资的重要组成部分。其核心要素包括服务国家战略、依托国家信用支持、市场运作、自主经营、注重长期投资、保本微利、财务上有可持续性等方面。

开发性金融机构一般由政府创立、注资、持股和担保，以国家信用为依托，通过市场化发债募集低风险权重的债券资金，通过市场化风控机制降低不良贷款率，通过市场化运营管理实现保本微利，最终实现国家公共政策和战略性目标。以中国为例，国家开发银行（简称“开发银行”）、中国进出口银行、中国农业发展银行、中国出口信用保险公司等都是开发性金融机构的重要表现形式。

国家主权类开发性银行占据开发性金融机构主体地位，具有明显的国家属性，大多由政府（国家）拥有、管理和控制。据世界银行统计，全球共有550家开发银行，其中国家主权类开发银行约520家，分布在185个国家。国家绝对控股的占比96％。2015年总资产已达5万亿美元，远大于多边开发银行1万亿美元的贷款规模。

总体来看，开发性金融机构在国家政策扶持下，通过市场化、国际化的运作方式，有效实现公共政策和国际发展合作目标，作为政府和市场之间的有效金融安排，使其有别于追求利润最大化的商业银行，使其优于完全依赖于财政转移支付的援助机构。

2.新形势需要发挥开发性金融新动能

全球金融危机爆发以来，国家主权类开发银行在促进多边、区域和本国金融发展方面的重要作用日益受到广泛关注与支持。实践证明，开发性金融业务具有多重优势，既可连接政府与市场、整合各方资源，又可为特定需求者提供中长期信用支持，还能为商业性资金起到引领示范作用，以市场化方式予以支持。(www.xing528.com)

近来，发达国家和国际组织对于开发性金融的功能作用格外关注，主要集中在促进长周期经济增长和跨周期经济调节方面。2018年11月，牛津大学出版社出版发行了由美国哥伦比亚大学教授主编的《国家开发银行的未来》（The Future of National Development Banks[10]），该项研究由国际知名学者综合运用理论和实证分析，通过国别研究和专题研究，以德国复兴信贷银行（KFW）和中国国家开发银行（CDB）作为成功范例，充分验证国家主权类开发银行在国家适度干预、弥补市场失灵方面发挥着极为重要的作用。具体来看，主要功能包括发挥逆周期调节作用，促进创新和结构转型，推进普惠金融发展，提供不可替代的基础设施融资，支持公共产品供应，提高环境可持续性。

开发性金融机构作为金融市场主体，更为重要的一项功能是兼顾推动“公共基础设施”和“社会基础设施”。一方面，可以有针对性地提供公共服务所需的硬性基础设施融资服务，如公路、铁路、电站、港口和园区。这类基础设施融资可有效解决发展中国家的当期需求，弥补金融市场不成熟导致的融资缺位。另一方面，由于发展中国家的市场经济制度尚未成熟，缺乏契约文化，政策波动大，导致新兴的长期行业投资风险被加倍放大，如高科技、住房、教育、医疗等社会基础设施。为了完善这类“软性基础设施”，具有国家属性的开发性金融机构可以作为引领者，通过早期融资推动建立起行业信心和市场信用，化解政策风险，撬动社会资本广泛参与，逐步建立和培育健康的市场主体。

比较来看，发育成熟的金融市场存在大量短期套利行为，追逐资产增值保值，同时规避能够促进长期发展的高风险、资本密集度高的实体领域。此种情况下，开发性金融机构可以充分发挥国家金融工具属性，弥补市场缺位，孵化新兴产业，建立市场信心，引导市场资金，满足各方需求。

3.新挑战需要增强开发性金融新支持

从全球开发性金融机构发展现状看，国家主权类开发银行面临亟待解决的共性问题，欧洲和拉美地区也充分认识到增强政策支持的紧迫性和必要性。开发性项目大多横跨多个周期和阶段，逆周期时具有开发性特征，顺周期时可能转化为商业性，合适的金融结构应当取决于发展阶段和产业特性。

一是调整监管标准。与商业性金融机构相比，开发性金融机构主要涉及传统基础设施（交通、能源、电力）、社会基础设施（住房、医疗、教育）等大额、长期、低回报、高风险领域，传统金融监管中的贷款集中度、资本充足率等监管指标与其业务属性难以匹配。尤其是在经济周期转换、经济结构调整、产业转型升级时期，如果仍然缺乏针对性和独立性的监管政策，则容易造成阻碍其可持续发展的制度性约束。因此，如果要更好实现服务国家战略和公共政策的长期目标，则需根据不同时期、不同发展阶段、不同主营业务动态调整国家支持政策。

二是改善运营环境。运营环境是保障开发性金融可持续发展的关键要素。合理的宏观经济政策，尤其是积极的逆周期政策、较低的通货膨胀率和实际利率、运作良好的金融部门以及有竞争力的汇率都至关重要。国家主权类开发银行作为国家金融工具，具有丰富的专业技术和知识储备，与政府部门相比能够更加高效、精准的利用公共资源。因此，应鼓励和支持开发性金融机构作为主要政策制定者，更多参与制定清晰的国家发展战略。

三是增强法律地位。主流经济学界长期以来忽视对开发性金融开展严谨系统的学术研究，导致尚未有效地区分国有商业银行和国有开发性金融机构。例如，世界银行2001年研究报告称，“无论当初成立之初的机构目标是什么，国有制银行通常不利于金融部门的发展，由此导致经济增长疲软。”于是，在世界银行以自由市场化为导向的一揽子“结构调整方案”推动下，发展中国家纷纷启动了私有化进程，开发性金融机构被迫关闭或清算，或被并购到商业银行或投资银行。因此，国家主权类开发银行的立法保护问题逐渐成为讨论焦点，并应及早纳入国家法制议程。