欧盟提出建立欧洲银行业联盟方案

1 建立欧洲银行业联盟的背景

欧洲银行系统主要存在四大问题。一是大量不良资产。欧洲银行业持有大量南欧国家国债，欧债危机使这些债务面临巨大的减记压力。同时，经济衰退和一些国家房地产市场萧条，加剧了银行业不良资产上升。二是严格的资本监管。近几年来，欧洲监管当局要求将银行业核心资本充足率进一步提高到9%，很多银行被迫变卖资产实施“去杠杆化”，增加了金融市场压力，导致实体经济进一步衰退。三是流动性跨境传导。欧洲银行业资产负债表的一个显著特征就是过度依赖批发市场融资，在金融市场一体化程度较高的情况下，流动性容易在整个银行体系相互传导，放大单一银行危机的影响。四是缺乏最后贷款人角色。ECB基本只关注物价稳定，没有机构愿意且有能力承担最后贷款人角色，ESM不足1万亿欧元的借贷能力无法满足现实需求。

随着欧债危机发酵，欧洲银行业风险与日俱增。2012年5月希腊欲退出欧元区的消息，导致该国银行业遭遇挤兑。不仅是希腊，其他一些欧洲国家也出现了不同程度挤兑现象，2011年欧洲各国银行存款出现明显转移。资金从一些重债国银行流向被认为财政状况更稳健的国家。比利时有两家银行遭遇超过1200亿欧元的存款流失，其中包括被迫接受救助进行重组的德克夏银行，甚至连法国银行业也难逃影响。无论是希腊、意大利式的主权债务带动银行危机，还是西班牙、爱尔兰式的银行坏账引发主权债务危机，恶性循环成为笼罩在欧元区上空的乌云。2012年6月，欧盟峰会试图打破这一恶性循环，对西班牙银行业救助是第一步，旨在防止危机蔓延；建立银行业联盟为第二步，意欲加固欧洲银行业“防火墙”。

2012年6月28日召开欧盟峰会前夕，欧盟委员会发布了《银行复兴及解决方案》报告。该报告称，为抑制西班牙债务危机升级势头，阻止欧洲储户在危机影响下的恐慌情绪蔓延，严防银行业出现“挤兑潮”，欧盟委员会拟建立“银行业联盟”，以缓解欧元区银行业压力，防止整个欧元区银行系统受损。报告草拟了欧盟27国银行业联盟初步计划，呼吁构建新的监管框架。欧洲银行业联盟计划主要内容包括在欧元区范围内建立统一的银行业监管机构；成立银行业救助基金，在政府框架外直接对银行重组进行融资支持；建立健全储户共同保障体系等。建立泛欧银行管理体系和银行业联盟，将有助于暂时恢复储户对银行业的信心，防止希腊和西班牙挤兑潮向全欧洲蔓延。

IMF也向欧元区决策者提出指导性建议，呼吁后者立即采取行动阻止债务危机在欧元区蔓延。IMF报告指出，欧元区应立即着手建立完整的银行业联盟，包括设立一个覆盖整个金融体系的中央监管机构；同时，应制订相关计划，建立一个为欧元区银行存款提供担保并为系统重要性银行破产清算提供融资的基金。2011年6月底结束的欧盟峰会决定年内成立一个新机构来监管欧元区银行。欧洲银行业必须加强风险管理和道德约束，如果没有统一的监管机制，成员国可能会因为经济增长等诸多原因放松对银行业的监管，由此带来的损失和风险则要由邻国分担。在成员国之上设立单一银行监管机构，不仅能够增强市场信心，也是完善欧洲经济治理、推进欧洲一体化的重要举措。

2 银行业联盟计划及其问题

2012年9月12日，欧盟委员会主席巴罗佐在欧盟议会作欧盟情况咨文报告时，提议成立欧元区银行业单一监管机制（Single Supervisory Mechanism，SSM），新成立的SSM将成为建立银行业联盟的一部分，并赋予ECB监管欧元区所有银行的权力。按照6月底欧盟峰会精神，各国同意建立ECB参与的SSM。对遵守欧盟财政政策的国家，ESM可直接对该国受困银行进行资本重组，而不是只能向政府拨款，此举可避免增加受助国债务。建立欧洲银行业联盟分为三步：第一步，建立SSM，赋予ECB对欧元区所有银行的监管权；第二步，建立危机处置机制，由各银行共同出资组建一家银行破产清算基金，以有序关闭问题银行；第三步，建立统一存款保险机制，保障储蓄者权益和银行体系稳定。因此，建立SSM成为应对欧债危机的重要环节和最终解决银行系统问题的必要条件，也是欧洲各国向银行业一体化乃至欧洲一体化迈进的重要一步。

2012年10月，欧盟峰会终于就建立SSM达成一致，同意在2013年1月1日前完成SSM法律框架，2013年逐步开始实施，先期主要监管曾经注资和需要注资的银行，随后可覆盖系统性重要银行，预计到2014年1月1日有望覆盖全部6000家欧元区银行。ECB将在SSM中扮演核心角色，但必须将金融监管职能与货币政策职能隔离。ECB还将具备直接利用成员国监管机制进行一般性监管的职能。此外，SSM将在单一市场框架和理念内运行，向全体成员国开放并保持透明。

2013年5月22日，欧洲议会初步通过欧洲银行业单一监管机制法案，明确欧洲央行将直接对大银行进行监管，同时对其他银行监管享有话语权。但是，欧盟内部针对SSM仍存在较大分歧。法国认为应该快速推进银行业联盟，以便ESM能够直接注资受困银行。德国不同意利用救助资金救助所有受困银行，担心这样会导致ESM变成处理坏账机制。在单一监管机制下，ECB将被赋予更大权力，成员国金融监管当局权力则受到削弱，可能会涉及修改欧盟条约等复杂程序。

2013年12月19日—20日，2013年度最后一次欧盟峰会在布鲁塞尔举行。欧盟领导人对欧盟财长会议提出的银行业“单一解决机制”表示支持，重申建立欧洲银行业联盟的信心。范龙佩在新闻发布会上表示，他希望欧洲议会能够尽快核准单一解决机制，这将是欧元区成立以来向前迈出的最大一步。

但是，SSM实施并非易事，需要逐步理清新监管机制的诸多法律与技术细节。具体而言，在所有参与SSM的国家设立的银行，都将由ECB负责监管，包括负责发放或吊销金融机构牌照，评估银行资产收购和处置计划，确保银行在自有资金、大额敞口限制、流动性、杠杆率及相关信息披露等方面符合欧盟法律要求，规定银行缓冲资本规模，对银行进行压力测试和评估并依据结果调整要求，对银行母公司进行监管，在银行不能满足或有可能违反有关要求时采取早期干预措施等。上述内容以外的其他监管职责，如消费者保护及反洗钱等，仍由各国监管者承担。另外，各国监管者将协助ECB在其行使相应监管职责时负责大部分日常监管事务及具体准备和执行工作。ECB与各国监管者之间合作的具体条件和形式等细节尚在研究中。

以成员国范围为例。欧盟建议SSM成员国范围包括欧元区国家，并给予非欧元区国家“密切监管合作”的可能性。这一范围界定需要进一步明确，即SSM必须包含所有欧元区国家，同时让希望加入欧盟国家参与。从目前立场看，欧元区国家中，德国、荷兰等北欧国家已经原则同意，但对能否迅速建立SSM尚存疑虑。在非欧元区国家中，瑞典、丹麦等北欧国家对加入银行业联盟表示出兴趣，希望所有参与者能得到公平对待。英国则明确表示不参加，主要担心欧洲央行在新的权力之下，会提出可能损及伦敦作为欧洲金融中心地位的监管要求。但无论各国是否参与，欧盟应保持政策的包容性和灵活性。

另外，SSM监管权利和义务也需明确。ECB作为SSM核心的银行业监管机构，在一定程度上增加了非欧元区国家加入银行业联盟并享有充分权利的难度。ECB为了实施银行监管权，需要获取相关信息，采取补救行动。2011—2012年欧洲银行业监管理局（EBA）的实践表明，如果监管机构仍停留在成员国层面，将无法实现监管目标。欧盟提案对此作出适当规定：在与ECB保持充分联系的同时，各国监管当局承担部分实际监管任务，ECB仍然是最终监管者。对此，如在实施宏观审慎政策工具时产生冲突，ECB协调能力及各国当局应对能力都要接受实践的检验。同时，非欧元区国家参加SSM可能比欧元区国家获得更多自主权，并且不包含在ESM内，可以更直接发挥本国货币政策和财政政策的配合作用。它们可能会援引保护性条款，限制ECB决策直接在本国实施。(www.xing528.com)

3 欧洲银行业联盟三大支柱

银行业单一监管机制（SSM）、单一清算机制及单一存款保险制度构成欧洲银行业联盟的三大支柱。自2012年6月欧洲首脑会议起，银行业联盟的概念就一直居于欧洲政治议题的首位，被认为是保证欧洲经济货币联盟（EMU）稳定的关键。2012年10月，欧洲理事会会议推进了欧洲银行业联盟的构想，而关于欧元区建立统一银行业监管，即SSM具体细节也逐步“浮出水面”。按照计划，自2013年1月起，欧洲银行业监管整体法律框架将启动，全面实施将逐步展开。

第一大支柱：银行业单一监管机制。这种机制实施将充分贯彻单一市场金融服务整体性的理念，成员国可以自由选择加入。但是，建立以ECB为中心的SSM时间表仍不清晰，各国政府担忧这一监管改革将威胁ECB的独立性，对该计划很多方面尚未达成共识，其中最主要问题是ECB的角色定位。ECB将在欧元区与各国监管机构合作，共同监管超过6000家银行。这种全面性监管最初由法国提出，德国鉴于这种监管体系将波及本国国有州立银行及地区性储蓄银行等而态度勉强，因此提出了配套式、渐进式的监管思路。被监管银行数量太多，以至于资源有限的ECB几乎无法完成。更可行的做法是，ECB在欧元区作为银行业最终监管人，而将具体日常监管任务交给各国相应监管机构。

例如在德国，银行业监管机构包括德国联邦金融监管局和德国央行，即“德意志联邦银行”。德国联邦金融监管局又包括银行业、保险业、证券/资产管理业及3个跨领域交叉监管部门，但是它的资源很有限，全国只有约1500名员工，而理论上却要监管2000多家信贷机构、800家金融服务机构及640家保险机构；德国央行及其分支机构有着更充裕的资源来执行银行业日常监管，德国央行约有12800名员工，其中不少员工有着监管专业培训及实际操作经验。根据欧洲银行业联盟设立构想，之后的德国银行业监管框架顶层将很有可能加入ECB作为最终监管人。但因当前德国银行监管一直由德国央行具体执行，因此，即使欧洲银行业统一监管开始实施，不论从监管能力还是可动用资源角度来看，德国金融监管机构都有能力作出适时调整，未来监管改革过渡可能会比较顺利。在此监管框架下，25家欧洲最大、具有系统性影响的银行将被ECB直接监管。

第二大支柱：单一清算机制。当ECB针对任何一家银行遇到重大问题介入且采取相应措施时，清算机制将提供适时所需工具以配合联合监管。2012年6月欧元区峰会声明指出：一旦SSM实施，ESM就可以直接向问题银行注资，从而启动清算机制，这将逐渐淡化甚至断开欧洲各国与其本土金融机构的紧密联系，银行与实体经济间的反馈回路机制可能因此被断开。2013年7月10日，欧盟委员会公布了单一清算机制，这一提案遭到了德国反对。德国反对原因有两个：一是在该提案中，设立由欧盟委员会、欧洲央行及相关国家清算机构代表组成的清算委员会，但其只有咨询权，最终决策权在欧盟委员会，也就是欧盟委员会可不经成员国同意关闭该国任意一家问题银行；二是该提案计划设立单一清算基金，资金来源是向银行业征税，而德国银行业状况良好，清算基金将导致德国银行业变相补贴其他国家银行业，并且在单一清算基金积累到一定规模前，仍需要各国纳税人为问题银行破产清算买单，这无法得到德国民众广泛接受。由于该方案需得到欧盟28个成员国及欧洲议会一致同意才能付诸实施，德国反对为这一方案前景蒙上了阴影。

第三大支柱：单一存款保险机制。欧盟委员会决定将各国存款保险机制集中起来建立一个联合的欧洲存款保险机制。该存款保险机制可为存款人提供最高10万欧元存款担保。1994年欧盟成员国法定最高存款担保额度是人均2万欧元，2008年上升到5万欧元，德国在2010年12月将存款担保额度提高到10万欧元。这种方法将各国金融风险集中到欧盟层面，欧元区银行将互助合作，以防止成员银行面临重大风险。目前，这一互助机制只运行于各国国家层面。法国与欧元区外围国家，包括葡萄牙、西班牙、意大利、希腊等国，极力主张迅速建立欧盟层面的联合存款保险机制，而德国在银行业SSM等问题上与其他国家存在较大分歧。因此，ECB可能在没有联合存款保险机制情况下，推动银行业联盟建立。鉴于法律、技术、政治等多重因素的影响，SSM可能会延后至2014年甚至更晚才能实施。

长期以来，欧盟秉持“最低标准与相互承认下的母国控制”原则，即一面推进欧盟银行业一体化，一面又为离散的银行监管体系奠定基础。随着欧洲银行业一体化的深入，欧盟银行间关联性持续增大，欧盟银行监管体系在成员国保留银行监管权的前提下受到严重挑战。银行业高度一体化已成现实，欧盟需要在成员国继续保留银行监管权与维护金融体系稳定之间作出选择，目前欧盟银行业监管理念正在发生从“母国控制”原则到“审慎监管”原则的根本转变。2013年6月，欧盟峰会就建立包括银行单一监管机制、单一清算机制及单一存款保险制度在内的银行业联盟达成一致，并随之展开实质性的制度建设工作。

4 建立欧洲银行业联盟的影响

建立SSM作为欧盟应对欧债危机重要举措，是迈向银行业联盟的重要一步，由此将对银行业经营产生影响。欧元区银行业面临新的监管变化，最大变化是由过去单一国家监管转变为ECB及国家监管者共同监管。在欧盟提出SSM之前，欧盟对跨境金融稳定框架进行了全面改革，2010—2011年成立欧洲金融业监管者系统（ESFS），由欧洲银行业管理局（EBA）、欧洲证券与市场监管局（ESMA）和欧洲保险与职业养老金管理局（EIOPA）三个独立监管机构组成，旨在通过加强成员国监管机构间的协调与合作，建立正式的宏观审慎监管系统，更加有效地评估、监测和管理系统性风险。在实际操作中，银行业监管实际由成员国国内监管机构完成。在SSM机制下，ECB将被赋予核心监管权力。欧元区内银行监管将得到整合，这有助于统一银行监管标准，在欧盟层面上集合资源，更好地维持金融系统稳定，并推进欧盟政治经济一体化。一旦SSM建立并有效运行，ESM将能够直接向陷入危机的银行注资，获得注资的银行将更好地恢复放贷能力，促进该国经济增长，缓和债务危机。这对打破欧元区银行与政府主权债务的恶性循环具有重要作用。

非欧元区银行也会受到一定影响。SSM实施范围为所有使用欧元的成员国，但对于符合条件并表示愿意参加该机制的非欧元区成员国也表示欢迎，这样的成员国将与ECB建立一种紧密监管合作安排，由ECB承担相应监管职责，成员国一名代表将进入ECB设立的监管董事会。另外，欧盟提案也对同时在欧元区内外经营的跨境银行监管作了说明。ECB将与非欧元区成员国内的监管机构密切合作。根据欧盟法律要求，ECB将有义务与非欧元区成员国的监管机构交换信息，并完全参与监管者学院机制（College of Supervisors）。这是一个由欧洲银行业管理局参与，将跨国银行集团所有监管者集中在一起，共同制定资本标准和承担监管职责的机制。为避免未参与SSM的欧盟成员国在EBA管理委员会中处于不利地位，欧盟委员会还对委员会构成提出了修改建议，要求确保委员会中至少有两名来自未参与SSM的成员国。英国虽然无需直接接受ECB的监管，但因其许多国际性银行在欧元区均有分支机构，将会受到ECB新监管模式影响。对于其他地区银行在欧洲设立的分支机构而言，根据欧盟委员会提案，这些分支机构将依然由机构所在成员国的监管机构负责监管。因此，短时间内不会对这些机构运营造成实质性影响。

5 欧洲银行业联盟的未来前景

建立欧洲银行业联盟不会一帆风顺。2013年7月10日欧盟委员会出台了欧洲银行业联盟“单一银行清算机制”。单一清算机制将由一个清算委员会和一项清算基金构成。清算委员会由欧洲央行、欧盟委员会和成员国清算当局代表组成，向欧盟委员提出清算银行的建议，再由欧盟委员会作出最终决定。清算基金则将由欧元区内约6400家银行共同出资建立，预计其规模将在10年后积累到600亿～700亿欧元，相当于目前欧元区银行账户上受存款保护法保障的存款金额的百分之一。2013年6月末，欧盟成员国就银行业联盟中银行清算机制达成初步协议，但在偿付清算成本的顺序等关键问题上存在分歧。根据新方案所设定的偿付顺序，首先是银行股东、债权人、大储户承担相应损失，其次是清算基金，这样可尽量避免政府或ESM动用纳税人资金援助银行。同时，新方案中对清算委员会的设计也“巧妙”规避了相关法律约束，但是遭到了德国反对。欧洲银行业联盟的前景仍然充满变数。