欧盟成员国达成财政契约

1 签署“财政契约”的背景

欧债危机蔓延使得欧盟领导人意识到，必须解决欧盟财政政策不统一的制度缺陷。法国、德国等最早提出了“经济政府”的建议，但很多成员国不愿意向欧盟让渡财政主权，担心财政大权被欧盟内大国所垄断，纷纷提出了“财政联盟”、“欧洲议事厅”（European Chamber）和“欧洲学期”（European semester）等妥协性方案。“欧洲议事厅”由各国议会首脑组成，以咨询机构形式存在，各国议会依然保有各自职能。创立“欧洲议事厅”机制，旨在加强欧洲议会与成员国议会之间在重大政策上的协调。

2011年第一季度，一种新的机制即“欧洲学期”被欧盟创立出来，用来强化成员国财政政策协调，并对其宏观经济失衡和财政问题进行监管。“欧洲学期”以12个月为一个周期，从每年11月份开始，第二年10月份结束，共包括九大步骤。第一步：11月份，欧盟委员会发布《秋季经济预测报告》，并提出《年度增长概览》（Annual Growth Survey，AGS）和《警示机制报告》（Alert Mechanism Report，AMR）；第二步：12月份至第二年1月份，欧洲议会就AGS发表看法，欧盟理事会成员国财政部长研究和批准AGS；第三步：2月份，欧盟委员会发布《冬季经济预测报告》；2—3月，欧盟理事会提供政策指导；第四步：4月份，欧盟委员会发布对成员国潜在宏观经济失衡的《深度评估报告》；第五步：4—5月，成员国递交各自“中期预算计划”（包括“稳定性和治理项目”）和“年度经济计划”（包括“国家经济改革项目”）；第六步：5月份，欧盟委员会发布《春季经济预测报告》，并提出“特别国家建议”（Country-specific recommendations，CSRs）；第七步：5至6月份，欧盟理事会组织成员国讨论CSRs；第八步：6—7月，欧盟委员会批准最终版CSRs；第九步：8月份，欧洲议会就CSRs发表看法；8月份开始，成员国执行CSRs，欧盟委员会跟踪监督各国执行情况。

在“法德轴心”推动之下，经过多次首脑会议协商，在2011年12月9日召开的欧盟冬季峰会上，除了英国以外的欧盟26个成员国均同意缔结“财政契约”，即《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约（最终草案）》[Treaty on Stability，Coordination and Governance in the Economic Monetary Union（final draft）]，通过政府间条约方式来强化财政纪律，加强经济稳定、协调和治理。英国首相卡梅伦以这份契约威胁到英国金融业地位为由拒绝加入。2012年1月，除英国和捷克外的欧盟25国通过了旨在加强财政纪律的“财政契约”草案。“财政契约”规定，签署国必须做到预算平衡或保持盈余，一旦赤字或债务超标就将启动自动制裁机制。同年2月份契约签署。2012年6月，欧盟27国领导人正式通过了“增长与就业契约”，以作为“财政契约”的补充。该“契约”的核心内容是一个价值1200亿欧元（约合1520亿美元）的“一揽子”刺激经济增长计划。

“财政契约”规定，各成员国必须严格遵守财政平衡的“黄金法则”，并且把这一法则写入各国宪法，由各国宪法法院对预算进行审核，对各成员国财政赤字和公共债务实行严格监管，年度财政赤字占GDP的比例不超过0.5%、公共债务总余额占CDP的比例低于60%的国家允许适度超标；欧盟最高司法机构欧洲法院有权对结构性赤字超过GDP的0.5%的国家进行处罚，最高金额不超过该国GDP的0.1%。各国政府必须在财政问题上接受和遵守欧盟统一的“黄金法则”，并且以法律形式固定下来。对于违反者，欧盟有权予以处罚和制裁。“财政契约”在欧洲经济一体化道路上向前迈进了一大步，但还不是真正意义上的经济政府，因为各成员国财政主权依然掌握在各国政府手中。“财政契约”的积极意义在于，欧盟被赋予对各国财政的监督权力，同时又避开了让渡财政主权这一敏感问题。

2 签署“财政契约”的意义

短期看，“财政契约”有助于化解欧债危机。“财政契约”与ECB实施的LTRO政策形成呼应，使欧元区金融形势很快得以稳定。法国、西班牙和意大利先后发行了国债，国际投资者也予以积极响应。实际上，“财政契约”是对欧盟经济制度的改革和完善，提升了国际社会对欧元的信心。值得一提的是，2012年新年伊始，标普公司接连下调了欧元区9个国家及EFSF的信用评级，但是国际金融市场波澜不惊，说明“财政契约”发挥了积极作用。长期看，“财政契约”的意义还在于，它是欧洲在实现财政联盟和推进政治一体化道路上迈出的关键一步。1999年诞生的欧洲货币联盟并非欧盟各国经济发展到了相当水平水到渠成的结果，而是欧洲国家出于战略利益考虑而促成的一个政治产物。(www.xing528.com)

20世纪90年代初，苏联和东欧国家政局发生剧烈变化，德国统一问题提上日程。法国担心德国一旦统一将在欧洲坐大，因此提出德国放弃马克作为政治条件，欧洲其他一些政治家也提出需要建立某种机制来制约德意志民族独大，于是采纳了当时担任欧盟委员会主席的法国人德洛尔提出的建立欧洲单一货币方案。从技术层面看，当时实施欧元的经济条件并不成熟，特别是各成员国对把各自政府财政主权让渡给欧盟争议很大，只能采取“先推出欧元，然后不断完善”的办法。于是，统一货币得以实现，但从一开始欧元就存在没有统一财政的先天性缺陷。早在欧元诞生之前，参与欧元设计的政治精英们已经预见到了这一缺陷可能产生的严重后果，但在当时条件下是不可能把一切都设计完善之后再推出欧元的。否则，旷日持久地争论下去，很可能导致欧元永远不能诞生。

纵观欧洲一体化历史，从1957年创建欧洲经济共同体的《罗马条约》，到1991年建立欧洲联盟的《马斯特里赫特条约》，再到2007年签署的关于相当于欧盟宪法的《里斯本条约》，欧洲走过了一条不断深化联合的道路。从自由贸易区发展到深化合作的共同市场，再从共同市场发展到实施单一货币欧元的经济联盟，再往下走，必然是财政政策统一。因此，不应低估财政契约对欧洲政治一体化的重要意义。欧盟“财政契约”虽然有很多不足之处，但毕竟是朝着欧盟经济政治一体化方向又前进了一大步。

3 提出欧元区统一债券方案

2011年11月23日，欧盟委员会发布了长达38页的《关于发行“稳定债券”可行性的绿皮书》，提出了欧元区发行统一债券的方案，有三种设想：一是17个成员国为共同债券提供共同担保并停止发行各自国债；二是为部分重债国融资，所有成员国提供共同、有限的担保，但仍各自发行国债；三是替换一部分成员国国债，各成员国根据所替换的份额提供相应担保。此“绿皮书”指出，由于欧盟《里斯本条约》第125条规定了“不救助义务”，即欧盟及其成员国没有责任和义务为成员国负担公共债务，因此第一种和第二种方案均需要对欧盟《里斯本条约》相关条款进行修改，而第三种方案无需修改《里斯本条约》，可以迅速组织实施。但就实施效果而言，第一种方案最彻底，也最有效；第三种方案效果最差，而且不利于信用评级较低的国家。

欧盟委员会主席巴罗佐称，欧盟委员会还在针对欧元债券的细节展开进一步辩论，并为推动欧元债券下一步工作设定日程表。欧盟希望在2012年1月8日前收到对欧元债券的反馈意见。巴罗佐表示，如果能以正确方式发行欧元债券，将为欧元区带来巨大利益。此举可以促进欧元区财政政策一体化，创建一个规模更大、更加具有流动性的债券市场，甚至能与美国国债现有市场相匹敌。然而，发行统一欧元债券需要欧元区成员国放弃各自的财政主权，欧元区经济规模较小成员国担心德国、法国等经济大国将来会主导欧元区财政政策。此外，发行欧元债券也意味着让德国、法国两国用自己较高级别的信用来为整个欧元区担保，在加大两国道德风险的同时会增加其政府在市场上的融资成本，使其利益受损。德国明确表示反对发行统一的欧元债券，认为必须在欧元区建立财政联盟的前提下才能推出欧元债券。法国和奥地利等国也表示反对欧元区发行统一债券。客观地讲，欧元区发行统一债券的条件并不成熟。