为了研判产业政策对经济增长质量的路径，根据产业政策与市场的关系，本章将产业政策分为替代市场机制的产业政策与补充市场机制的产业政策，前者是为了加速地区工业化，实现赶超战略，政府针对部分地区、部分产业或者部分企业所采取的特惠性的财税政策、市场转入、要素管控等措施，直接影响要素配置、产出水平与市场需求。后者是为了构建现代工业体系，实现可持续增长，注重培育竞争优势，弥补市场失灵，完善地区基础设施与制度环境，在保障市场机制在资源配置中的决定性作用的同时，有效发挥政府的行政管理职能，间接影响地区产业发展。
1.数量型经济增长的产业政策与产业结构变迁
在经济起飞阶段，地区劳动力与自然资源相对充裕，资本与技术相对稀缺，同时地区的道路交通、通信设备等基础设施条件相对落后，导致地区要素市场与产品市场以及产业分布相对分散，商品的交易流通成本较高；转轨经济的市场机制在起飞阶段尚不完善，难以发挥有效的资源配置作用，政府的经济职能对经济发展有直接影响。为促进地区经济增长、加速地区工业化，地区发展采用数量型经济增长方式，以较高的经济增长率实现经济总量的扩张，数量型经济增长以规模经济为基础、加速经济增长为目标，强调经济增长的速度，忽略经济增长的效率，关注经济增长的成果，忽视经济增长的代价。
加速产业结构变迁是实现数量型经济增长的重要途径。因此，实现规模经济，加速结构变迁是该阶段产业政策的主要目的。在扩大要素投入规模方面，以要素驱动的方式实现经济增长数量的迅速积累，需要通过大量投入廉价劳动力与自然资源等要素来弥补技术和资本有限的不足，以提高单一要素生产效率。尽管该阶段的劳动力资源相对丰裕，但主要集聚在农村地区与农业部门，为充分释放剩余劳动力，政府既可以通过推行统一劳动力市场，引导劳动力跨部门流动，也可以设置制度障碍限制劳动力跨地区流动。为了扩大资本供给，政府不仅能够直接投资人，通过财政投资增加资本要素的供给，还能通过管控资本市场，干预资本配置结构，通过国有及控股银行不同企业借贷的行为，促进不同产业的资本供给。
在扩大产业产出规模方面，市场主体规模是影响产出规模的关键。一是政府能够发展国有企业，直接参与经济活动，扩大市场主体数量。二是利用财政政策和税收政策，影响企业的生产成本与利润分配，从而影响整个产业的发展规模；起飞阶段为了加速经济增长，重点扶持具有较高生产率的资本资料产业，限制了符合地区市场需求的消费资料产业的发展。三是通过市场准入、投资限制等措施限制或促进行业中相关所有制企业的发展，国有企业比中小企业在获得要素上更具优势。在扩大市场需求方面，一方面，为了扩大内需，政府通过定向采购，扶持相关产业的产出；另一方面，为扩大市场需求，政府推行出口导向的发展战略，但该阶段产品的附加值较低，主要以原材料出口以及低附加值的劳动密集型加工业为主。因此，发展以规模扩张为核心的数量型经济增长，政府通过主导要素配置，干预企业生产活动，扩大要素供给、产业产出以及市场需求的规模。
2.质量型经济增长的产业政策与产业结构变迁(www.xing528.com)
随着收入水平的提升，工业体系的不断完善，市场机制在资源配置中的决定性作用不断提升，同时地区经济发展面临传统要素红利衰减、产业规模收益递减以及中等收入陷阱的挑战。为实现现代化经济体系、避免经济停滞、弥补传统要素红利衰减、应对规模收益递减，需要实现效率经济，通过技术进步与制度改革，不断扩大产业生产的可能性边界，实现规模报酬不变甚至是递增。地方需要转变经济增长方式，推行以效率经济为基础的质量型经济增长。
以技术进步与有效要素重置为核心的产业结构升级是实现质量型经济增长的重要路径，产业结构升级需要以高级生产要素为基础，以高效的产业产出和不断升级的市场需求为支撑。在提升要素质量方面，生产资料、人力和技术进步等资料的积累是比较优势的重要体系，也是生产率提升的基础。一方面政府不仅能通过完善公共服务，加大对基础教育的投入，全面提高地区人力资本水平，还能完善职业教育，提升劳动力的“干中学”效率，化解劳动力流动的自我锁定。另一方面，随着技术前沿的不断接近，培育自主创新能力与竞争优势成为弥补后发优势的关键。政府一是通过风险管控与创新补贴等政策激励企业的自主创新能力并促进产学研等不同创新主体之间的协同发展。不仅要鼓励和保障领先企业在突破最优生产方式的创新活动，还应促进其他企业的跟进学习，保障先进技术的有效扩散，不断提高比较优势，形成动态比较优势。二是通过构建有效的风险保障机制和产权保护机制，降低企业的创新风险，保障企业的创新利润，并通过完善约束机制和生态补偿机制，降低经济增长的代价和市场竞争的负外部性。
在提高产出效率方面，不仅需要高端要素质量的供给，还需要通过基础设施与制度环境的完善，降低企业交易费用，维护企业良性竞争。因此，政府一是可以通过完善地区基础设施条件，积极构建产业园区，增强地区内的产业集聚，降低企业的交易费用；二是通过增强地区间合作，增强落后地区承载产业转移的基础设施条件，促进地区产业在区域产业价值链与全球价值链的参与程度；三是完善政府的行政管理能力，增强政府的服务职能，优化营商环境，降低企业的生产成本，提高决策效率。在提高市场需求质量方面，随着收入水平的提升，居民的消费结构也在不断升级，政府不仅需要通过建立完善居民消费的制度保障体制，还需要提高政府的公共产品，间接影响居民的消费结构。此外，需要促进地区对外开放的质量，加大招商引资的理论，发挥进口的力量，推动贸易视角下的产业结构升级；通过外商投资和全球价值链分工，发挥进口溢出效应；通过模仿、吸收和创新提高本国企业的研发水平；利用产业关联效应掌握整个产业链条的市场动向，主动寻求产业链条的提升路径。对外直接投资企业可以通过内部化降低企业交易费用，提高企业生产率，促进企业价值链的升级。因此，发展以效率经济为核心的质量型经济增长，政府通过培育高端要素，优化企业生产的基础设施与制度环境，降低生产成本，提高企业的产出效率。
综上可以看出，产业结构变迁是经济增长的主要路径，加速产业结构变迁是数量型经济增长的路径。替代市场机制的产业政策，采用特惠性政策措施，主导要素配置，干预企业生产，扩大要素供给、产业与市场需求实现规模经济。有效的产业结构升级是质量型经济增长的路径。补充市场机制的产业政策，采用普惠性的政策措施，提升要素质量，弥补市场失灵，完善企业生产所需的基础设施与制度环境，提升产出效率和促进产业协同发展，实现效率经济。
图1 产业政策对产业结构变迁及其增长效应差异
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