国家规划制度背景演变

新中国成立之后，经历了几次重大的制度变革。在经济制度层面，由计划经济向有计划的商品经济转变，最终形成比较完善的社会主义市场经济体制。在政治制度方面，经历了人民代表大会制度与多党协商制度的破坏与重建。在意识形态方面，由集中、保守和单一的意识形态向分散、包容和多元的意识形态演变。

1.经济背景演变

新中国成立初期的1949—1952年，完成了对资本主义经济的改造，这一时期的经济发展处于新民主主义的经济构架中。随着社会主义改造的全面完成，从1953—1957年的“一五”计划实现了从新民主主义经济向社会主义计划经济的过渡，经济发展开始全面处于计划制度的管理之下，自由市场被政府计划所取代，以大力发展重工业为代表的经济格局逐渐确立。以计划价格取代市场定价，全体国民的经济活动全部被置于政府计划的调控之下，个人作为基本劳动单位参与国有经济和集体经济的建设。“一五”计划期的经济发展相对稳定，各项经济指标逐年上升。从“二五”计划后期开始，由于对形势的错误估计以及意识形态领域“整风运动”的展开，国家规划在编制和执行过程中开始偏离预期发展轨道，这一时期的五年计划执行效果不及“一五”时期。截至“五五”计划时期，计划体制下的国民经济发展效果和水平与预期偏离较大。

经济制度的变革势在必行，1978年十一届三中全会释放了改革开放的信号，标志着中国经济发展进入了全新阶段。这一阶段可以分为两个递进的时期，从“五五”计划末期的经济改革开始，计划经济的主导地位虽然开始减弱但计划思想仍未完全转变，而市场经济的相关概念开始引入国家规划的制定之中，形成了有计划的商品经济。经济体制开始从内向型向外向型转变，但计划的影响仍未完全消除，改革和开放的力度有限，商品经济的发展存在较大约束。1984年提出有计划的商品经济，1990年提出计划与市场调节相结合，而1992年提出的建设社会主义市场经济标志着中国经济发展进入了改革开放之后的第二个新阶段，社会主义市场经济制度成为中国经济发展的长期经济制度。

从“八五”时期开始，社会主义市场经济概念正式提出，一条不同于传统计划经济和完全自由市场经济的发展道路开始发挥优势。社会主义市场经济作为基本的经济制度，在发挥市场和计划的双重优势的同时，又对各自的缺点加以限制。不同于传统的自由放任市场经济，社会主义市场经济的最大特点是在最大化保留市场配置资源的高效率的基础上，以计划方式对市场无法发挥作用或作用有限的公共服务和基础建设等非经济领域进行补充。计划一方面弥补了市场无法发挥的领域，另一方面又对由市场波动所引起的经济波动起到了平抑作用。

综上所述，计划经济、有计划的商品经济和社会主义市场经济伴随着我国国家规划的制定和发展过程而不断演进，经济制度从单一向多元转变，从排外向包容过渡，从封闭向开放改进。

2.决策模式演变

13个五年计划和规划的演变过程不但体现了不同时期发展的重点和优先性，更体现了中国决策机制在计划经济体制时代长期处于非制度化状态，改革开放以来，又重回制度化轨道的过程。[10](www.xing528.com)

首先，民主集中决策模式向个人决策的非制度化模式转变。“一五”计划至“二五”计划前期，中国处在从新民主主义向社会主义的过渡时期，人民代表大会制度和多党政治协商制度开始实行，决策机制的运行处在制度化和程序化的轨道中，对不同阶层意见的包容度较高。制度化、程序化和理性化的决策机制为重大事务的抉择和国家规划的编制提供了基本的制度保障，而这一时期的民主集中制更强调内部集体决策，即党内民主决策模式。从“二五”计划后期至“四五”计划时期，计划经济已经全面建立，而意识形态领域“左”倾的社会运动使负责制定计划的国家计委受到冲击，国家规划的制定缺乏充分的前期准备。个人决策取代集体决策，领导人的个人意志在决策过程中发挥了重要作用，偏离制度化轨道的非理性决策机制导致“二五”计划、“三五”计划和“四五”计划的编制和执行效果偏离预期。

其次，民主集中决策模式与制度化轨道的重建。随着“四五”计划的结束与社会环境的逐渐稳定，“一五”计划时期的决策制度得到恢复和重建。历经“五五”计划和“六五”计划两个时期，民主集中的内部集体决策模式被重新建立起来。同时，国家计委的重建和改组也将国家规划的制定和执行带回制度化和程序化的轨道。改革开放之后，中国经济由封闭向常态化开放状态转变，相应的决策模式也开始改变，民主集中制下的内部集体决策机制逐渐恢复到“一五”计划时期的状态。“五五”计划和“六五”计划时期的决策主体仍然局限在政府内部，内部集体决策模式下的国家规划编制虽然在制度化的框架下进行，但这种决策模式仍然是一种政府关门编制计划的过程，缺乏广泛的社会参与和对国内外经济环境的深刻分析，[11]加之信息搜集得不充分和不准确，进一步影响了五年规划实施的效果。

最后，集体决策模式向科学决策模式的演进。从“七五”计划开始，决策模式开始由民主集中制下的精英集体决策模式转向更加合理和民主的科学决策模式。决策权力的下放和进一步分散以及除政府部门之外的不同阶层在国家规划制定中参与程度的提高使决策机制在制度化的基础上更加的科学化。政府部门内部、外部精英以及社会大众相互合作对规划的内容进行讨论，在指标和目标制定上遵从全面、综合、包容的指导思想，将民众对于国家未来发展的期望融合在国家规划的制定中。决策主体的多元化与决策程序上的科学化对最终规划的内容产生了重要影响，规划目标的优先性逐渐从经济数量的增长转向了社会发展和民生水平提高等方面。

3.意识形态演变

我国的意识形态是“自上而下”的强化和统一过程，意识形态的演变直接体现在国家规划的指导方针演变上。指导方针的选择，既来源于领导人的治国理念和思路，又受制于领导人对包括国际国内形势在内的国情条件的认识。[12]中国的意识形态演变是制定国家规划的民意基础和前提，也是对民众思想转变的具体回应。在五年计划和规划的制定中，意识形态的演变经历了两个大的转折阶段，是从分散到统一再到包容，从开放到封闭再到解放的过程。

新中国成立初期正处在政治制度初建和经济领域的新民主主义时期，领导层和民众对于社会主义各领域的建设处在摸索过程中，这一时期民众的思想处于新旧交替阶段。官方意识形态对于民众的多元化思想与意识形态包容度较高，没有对民众的个人意识形态进行强制性统一。因此，思想意识形态上呈现出分散化和多样化的特征；与此相对应，在政治和经济领域中的民主程度和自由程度也比较高。这一时期，第一个五年计划的制定经过了不同意识形态社会群体的讨论和调研，秉持务实发展和稳步提升的理念，其实施效果在所有计划时期的五年计划中相对显著。

意识形态领域的第一次转折始于“二五”计划后期，随着计划经济的全面推行和计划程度的不断强化，意识形态领域的同一化程度逐渐提升，对不同意识形态的宽容程度开始降低，要求全体国民形成统一的与官方相一致的意识形态。这一时期是以激进的马克思主义意识形态统一全国，并通过在政治和经济制度上的不断宣传来强化思想领域的统一性。意识形态上的“左”倾严重影响到了国家规划的制定，思想上的封闭性和激进性以及追求速度的空想主义导致经济领域的长期发展呈现出较“一五”计划时期相对缓慢的态势。意识形态领域的第二次转变开启了中国经济发展的新篇章，改革开放打破了思想意识上强制性和统一性的藩篱，实事求是、务实求真的思想开始普及。社会主义意识形态的主导地位没有改变，仍然是社会主流的意识形态，但其对于其他意识形态的压制逐渐弱化，官方对不同意识和思想在发展上的包容性不断提高，社会大众开始认识和接受其他“非官方正统”思想，自由宽松的意识形态环境由南向北，由沿海地区向内陆地区的发展从多个层面为多种属性的经济活动的开展提供了心理和制度的双重保障，经济增长开始沿着实事求是、稳步增长的道路不断前进。