如何夯实政策配套条件，消除贫困？

如前所述，政策配套条件包括多方面内容，如信息技术的提升，扶贫资金、人才的配备，基础设施的完善等，这里仅从扶贫资源、扶贫主体和对象自身能力建设方面来分析。

（一）整合扶贫资源构建大扶贫格局

在精准扶贫工作中，供给与需求最根本的矛盾是扶贫资源有限和贫困主体多样需求之间的矛盾。因此，扶贫事业需要构建大扶贫格局，扩大资源供给主体。

大扶贫格局应是一种以政府为主导、以贫困群体为中心，企业、社会多元参与的“大扶贫”格局。消除贫困，首先是政府的责任，应实行政府主导，这是毫无疑问的。问题在于，政府的扶贫资源、能力和精力是有限的，难以胜任扶贫工程复杂性、长期性的要求。况且，一个良好的减贫治理结构，仅靠政府的力量也是远远不够的，还必须充分发挥企业和社会的力量，利用其扶贫资源及其在扶贫过程中的监管等多样功能，共同攻克贫困难题。

为了创新大扶贫格局，首先需要明确和规范政府在精准扶贫中的角色和职能。从角色来看，政府应承担引导者、组织者、协调者和托底者角色。从职能来看，政府作为义不容辞的扶贫主体，应核定贫困地区和人口规模；主导设计扶贫方案，完善扶贫相关政策；依法筹集并配置某些扶贫资源，尤其是投入资金进行社保及基础设施建设；引导社会力量扶贫，协调多方利益；规范扶贫秩序，监督扶贫活动并处罚其中的违法违规行为等。至于扶贫对象识别和需求评估、扶贫项目的具体实施、扶贫对象的具体服务和结果评估等，则视当地实际情况可以由政府组织各方协同开展，或通过政府购买扶贫服务交给市场或社会力量来完成。这有利于弥补政府扶贫资源有限和扶贫灵活性、专业性方面的缺陷，提高扶贫效率，又能使基层政府专心做好扶贫之外的其他事项。总之，在精准扶贫事业中，责任主体始终是政府，公共财政支持始终是扶贫资源的主要来源和保障方式，建设主体则可以是政府、市场、社会力量和贫困者，社会扶贫资源可以成为政府扶贫资源的有效补充。

其次需要健全政府部门的协同扶贫机制，既做到制度、政策、信息的相互衔接，又做到扶贫具体事务中的相互配合。中国政府体系中涉及扶贫管理的职能部门很多，有扶贫办、财政部门、卫计委、民委系统以及与扶贫项目实施相关的交通、教育、农业、林业、水利、医疗卫生、文化等诸多部门。由于同一扶贫事项涉及众多部门，如社会救助，根据《社会救助暂行办法》，由国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设；各级民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作；乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担；村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。因此，倘若部门协同不力，就会影响社会救助的最终实效。类似如农村扶贫开发中，中央政府提供的扶贫贴息贷款是扶贫的主要资金来源，但其管理权属于农业银行，农业银行实施扶贫项目时一旦过多考虑了商业利益，就可能发生目标偏差。因此，亟须建立部门之间的扶贫协同联动机制，包括各部门间的资金衔接和统筹，政策衔接和信息共享，以及常态化的沟通和协同工作机制。在各部门之间，扶贫部门和民政部门的“联动”机制至关重要，要在贫困信息共享共通的基础上，民政部门要将经过扶贫部门认定登记在册的持久性贫困户纳入低保范畴，扶贫部门也应建立扶贫救助专项基金，对临时性贫困户实行应急救济。

再次，政府需要进一步发动社会力量（含社会组织、企业和个人）扶贫，充分发挥二者的优势，形成有保障、有效率、有专业性、有内在动力的长效扶贫机制。在社会力量方面，广泛动员社会力量扶贫，一方面可为贫困地区提供更多的技术和资源支持，缓解政府的扶贫压力；另一方面又可拓展领域，创新帮扶方式。具体而言，应充分发挥各级扶贫开发协会、工青妇、科协、残联、工商联、侨联和计生协会等群团组织的作用，利用其与政府、与群众联系密切的优势，协同推进扶贫事业的发展；至于企业、社会组织和个体等狭义的社会力量，他们有物资、科技、信息或服务优势，而且相对独立，具有较大的本地适应性，能根据当地条件来确定自己的扶贫战略和具体措施，因而也是政府整合的重要对象。尤其是社会组织，作为一种新兴的扶贫力量，有着专业化的扶贫能力和更为先进的扶贫理念与模式，在筹集扶贫资金、开发扶贫项目、开展技能培训、调查研究及政策宣传等方面有着独特的优势，可以弥补政府和市场的缺陷，满足多元扶贫需求。而且，福建省民营企业众多，海外华侨华人历来就有关心家乡公益事业的传统，社会扶贫潜力大。以前政府吸纳社会力量扶贫主要通过两种途径：政治动员和经济鼓励。前者包括鼓励企业、社会组织和个人积极承担社会责任；后者包括税收优惠、经济补贴等，使企业在帮扶贫困者同时也能够盈利。

但整起来看，目前福建省社会力量扶贫在有效引导和高效整合，以及足够的政策支持等方面仍有所不足。为此，应组织各种媒体宣传扶贫政策和扶贫典型案例，引导全社会关心扶贫、支持扶贫，营造良好的社会氛围；建立统一的社会扶贫信息交流平台，为社会力量扶贫提供契机和便利；广泛发动社会力量结对帮扶贫困村、贫困户，实施产业扶贫、就业扶贫、商贸扶贫、捐赠扶贫，推动扶贫事业发展；完善激励政策。如完善企业扶贫的税收及财政金融支持，进一步调动企业扶贫积极性；培育和支持社会力量扶贫，引导设立省级、县级帮扶志愿者协会，加强社会组织间的统筹，聚小力办大事，并避免重复扶贫，确保社会扶贫资源发挥最大效益。鉴于当前福建大部分社会扶贫组织还处在发展阶段，政府应发挥培育功能，对其提供业务指导、资金扶持、政策帮扶和规范管理等，促进他们的成熟和发展。政府也可以加强政社扶贫合作，通过向社会组织购买专业服务等促进社会组织成长，同时使政府扶贫资金与社会捐赠资金形成互补关系；进一步鼓励和引导金融资本扶贫。为此，要逐步开放各种类型的小额信贷市场，重点扶持公益性小额信贷机构的发展，放宽市场准入条件，解决公益性小额信贷机构的合法身份问题，制定税收优惠政策扶持其发展，同时建立相应的监管机制，必然时可以尝试实施差异化金融监管政策，适当提高扶贫不良贷款容忍度。为了充分调动金融扶贫市场主体的积极性，还要充分发挥扶贫再贷款、再贴现、差别准备金率等货币政策工具的正向激励作用，引导新增贷款流向贫困村、贫困户。政银合作是行之有效的扶贫模式，今后仍需充分发挥财政和金融资本的协同效应，优先建立扶贫攻坚担保基金，变直接投入财政资金为撬动金融资本参与扶贫，提升金融资本助力扶贫事业的内生动力，从而真正从制度设计层面解决贫困地区贷款难的问题。同时，还要按照“省负总责”要求，协助建立和完善省级脱贫攻坚投融资主体，推动融资规划、项目管理、担保增信、风险防控、社会信用等市场要素建设，推动建立财政扶贫资金与信贷扶贫资金的协调配套机制，提升金融扶贫的精准性、实效性和持续性。

以上是从宏观方面分析，从微观层面或从操作层面看还有许多整合的具体任务。如要提升扶贫实效，不仅要继续加大财政扶贫投入，帮助贫困人口和贫困地区发展经济，改善生活，还要改革贫困地区资源分散、体制分割、管理分治的“多龙治水”现象，整合各类扶贫主体和扶贫资源，提高资源使用效率。扶贫资金是扶贫资源的最重要内容。当前财政涉农资金和扶贫资金多头管理、分散使用、交叉重复等问题已经严重制约着精准扶贫实效，必须推进涉农扶贫资金改革，整合扶贫资金。如前所述，当前政府对财政扶贫资金的整合进行了安排，筹划将各级财政扶贫资金统一管理，真正做到“多个渠道引水，一个龙头放水”。在此情况下，可以尝试在更大范围上的整合，如整合金融资金与社会扶贫资金。此外，扶贫资源还包括项目、人才等多种资源，这些资源同样既存在于政府系统，也存在于民间，也需要更好地衔接和配置。

总之，整合扶贫资源并对之进行统筹安排涉及多方面内容，也需要各扶贫主体之间的充分沟通和协调。

（二）加强扶贫能力建设

近年来，福建省高度重视政府扶贫能力的建设，主要从以下几方面来开展扶贫能力建设工作：一是建立健全工作目标责任制。福建省委、省政府通过层层下达责任书，将脱贫减贫任务分解到镇到村，落实到户到人。二是加强山海协作，健全大扶贫体制建设。2016年印发《贯彻实施〈中共福建省委、福建省人民政府关于推进精准扶贫打赢脱贫攻坚战的实施意见〉重要政策措施分工方案》，不断健全扶贫开发协同推进工作机制。三是强化考核评估。根据2016年《福建省扶贫开发工作成效考核实施办法》，对设区市党委和政府扶贫开发工作成效进行考核，并对各地贫困人口识别准确率、贫困人口退出准确率和到村到户帮扶满意度开展第三方评估。四是加强扶贫干部政策和扶贫实务等方面的培训，不断创新扶贫方式等。经过种种努力，政府扶贫能力得到较大的提升，扶贫实效显著。但目前扶贫能力建设主要针对政府系统，对社会力量的培育和政社协同能力的建设还有待进一步完善，当然政府系统的扶贫能力建设也还有待进一步改进。

在提升政府扶贫能力建设方面，一要改革政府扶贫体制，转换政府扶贫职能，提升政府扶贫绩效。如可以尝试改变目前以职能和部门为导向的扶贫服务体系，按照决策、执行、监督三者相互独立、相互制约的原则，成立大部门的扶贫服务决策机构，将执行部门从政府中剥离出来，减少决策部门的微观事务，同时通过执行机构的管理自主化实现更高的扶贫服务供给质量、效能和效率。二要发挥中央和地方的双重优势，尤其是提高贫困地区地方政府的扶贫积极性，加大对贫困地区基础设施建设的转移支付力度，为实现贫困地区脱贫夯实基础。同时要继续完善部门协同帮扶机制建设，尤其是同级扶贫部门之间协同帮扶。此外，还要继续充实贫困群体帮扶的基层力量，包括充实各地扶贫开发办工作力量，充分发挥乡镇、村级干部的作用，加强基层力量的政策领悟能力和实务能力，并健全基层力量与扶持对象的联系和服务制度。三要以政社协作为重点，构建扶贫合作治理格局。当前单靠政府自身的结构调整，没有市场和社会对政府扶贫功能的参与和分担，政府扶贫效能难以取得突破。政府必须从那些“不该管、管不了、管不好”的扶贫领域中退出，通过合同外包、特许经营、志愿等合作形式，从社会组织甚至企业购买扶贫服务，建立扶贫服务的合作治理格局。四要保持扶贫政务的公开性和参与性。近年来，政府在扶贫政务信息公开方面做了不少的努力，今后仍应在公开的内容、详尽程度、时间安排等方面进一步完善。为了提升扶贫效率和扶贫行为精准度，今后应进一步提升扶贫政务的公众参与度，继续开放参与内容，提升参与实效，切实把公众扶贫参与当作了解公众扶贫偏好，推行扶贫政务监督和推动扶贫政务发展的利器。五要继续进行技术开发和人才建设。应用大数据、云计算、物联网技术平台，建立扶贫数据信息平台，确保扶贫数据真实，及时动态调整，为精准扶贫提供技术支撑。同时，还要加强大数据技术在扶贫领域的运用，提高数据识别和分析能力，为扶贫决策提供数据支撑。如可以开发扶贫措施精准匹配系统，根据致贫原因、个人意愿和地区特色，科学选配扶贫举措等；又如可以利用现代高科技，加强扶贫数据的动态预测和预防工作。还可以开发扶贫分类平台，如开发健康扶贫云平台，实现大数据在贫困患者的精准识别、智能匹配、帮扶救助、医疗服务和管理控制全过程的贯通，提高健康扶贫效率。社会大众也可以通过云平台了解贫困患者的现状与实际需求，有针对性地进行帮扶，并动态了解帮扶效果。当然，技术开发是多方面的，如要强化农产品标准化与品牌化建设，加强质量检验体系建设；加强养殖储运、保鲜、防腐、精细加工包装技术专业性的研究、开发和推广工作。而要做到这些，需要进行专业人才队伍的建设和合理配置，如要选派得力的干部到贫困县工作，选派政治上过硬、工作热情高、业务娴熟的驻村扶贫干部等。六要继续创新扶贫方式。近年来互联网和社交媒体不断发展，很多地方的社会组织借助互联网和社交媒体开展扶贫活动，这种活动捐款额度小、方便、透明，受到公众的青睐。中国扶贫基金会开展的“爱心包裹”扶贫项目，社会反响很好。今后仍需根据时代发展和地域特色，继续创新扶贫方式，提升扶贫实效。

在社会力量方面，如前所述，还需要加大对扶贫类社会组织的培育，加强与社会组织的扶贫合作。尤其是非收入贫困的消除往往更需要专业服务，而目前政府较为缺乏贫困治理专业人才，因此需要专业化社会组织来补充。

除此以外，还要引导学界加强对贫困及反贫困的相关理论研究。目前我国学者对贫困与反贫困的研究主要是将国际上流行的一些贫困理论带入我国，这对我们了解贫困、致贫原因、破解手段等有所帮助，实践中也一定程度上推动了我国扶贫工作的进展。但整体而言，如何将相关理论研究与我国具体扶贫实践有效结合起来，还有待进一步探索。如虽然越来越多的学者开始用多维视角来看待贫困，多维贫困理论也开始广泛运用到扶贫实践中去，但由于一些理论问题仍未解决，如“多维”到底应该包括哪些维度，各维度的临界值为多少，各维度的权重如何确定等均缺乏统一规范，致使实践中各地执行差异较大。其他如多个扶贫主体的权责利关系如何理顺等，这些问题都需要学界继续探讨。而且，贫困本身是一个动态概念，扶贫实践也会不断创新，这些均需要学界与时俱进，开展更为深入细致的研究，如此才能做到预防为先，使相关规划和措施更具前瞻性与适用性。

（三）加强贫困人口脱贫能力建设

扶贫先扶志，由于贫困者长期处于贫困状态，并已逐渐习惯这种状态，这时候“反贫困”因要改变贫困者的惯有生活态度和生活、生产方式，反而变成一种来自外部的“强加”，很难成为贫困者自身的内在需求。因此，要通过思想教育和典型案例引导，改变贫困人口安于贫困的思维模式及其消极的生活态度，帮助贫困人口树立自立自强意识，促使其树立和增强战胜困难的信心；也要加强政策宣传，如要通过电视、广播、网络、宣传册等媒介将扶贫政策向贫困人口进行广泛宣传，还要积极发挥驻村干部和村两委作用，通过他们把扶贫政策向贫困群众详细讲解，让贫困人口懂得运用现有扶助政策脱贫。(www.xing528.com)

扶贫必扶智，应注重对贫困人口的“人力资源开发”，通过推动基础教育、职业教育和科技培训来提高贫困人口的职业素养与劳动技能，增强其脱贫能力。近年来，福建省采取正向激励的方法支持贫困人口就业，对到公共就业人才服务机构办理求职登记的贫困家庭劳动力参加职工基本养老保险、医疗保险的，按规定给予不超过实际缴费2/3的社保补贴；对参加城乡居民养老保险并办理实名制求职登记的贫困家庭劳动力，给予不低于最低标准养老保险费50%的社保补贴。“授人以鱼，不如授人以渔”，对贫困人口进行技能培训是扶贫开发的重要任务。可依托全省技工院校大力开展技工教育扶贫，帮助贫困家庭的子女就读技工院校，同时减免其学费；加强针对贫困户的短期免费职业培训，按照每户贫困家庭至少有1人接受1次以上技能培训，掌握1～2项实用技能的总要求开展职业培训。鉴于目前贫困人口参训积极性还不太高的现实，政府应加大对职业培训的宣传力度，做好农村贫困人口职业培训规划，加强职业培训的针对性，提高贫困户参训意愿。如在培训内容上，对外出转移就业的农村劳动者，可根据市场需求与个人意愿，可选择电工、焊工、家装、驾驶、种养殖等培训工种；对就地就近就业的贫困人口，针对贫困人口的个人特征、实际需要和当地产业发展，提供种养殖业、农村旅游等相关培训。同时灵活安排培训地点、方式和培训时间，尽可能把培训课堂搬到田间地头、村屋院落，让贫困人口不出门就能学技能；选择相对空闲的时间进行培训，避开农忙季节。此外，还要将培训与就业直接对接，通过举办“扶贫专场招聘会”，切实解决企业招工难和贫困户无处就业的矛盾。还要将就业率纳入培训考评体系中，健全培训评估体系，保证培训效果。

提高贫困群体脱贫能力，还要保障贫困群体扶贫参与权利。长期以来，我国扶贫习惯于采取自上而下的管理方式，被扶持对象的参与权利十分有限。贫困群体既缺乏影响公共舆论的资源，又无法得到与自身密切相关的信息，表达和追求自己意愿的能力也较弱。近年来，参与式扶贫理念广为提倡，但目前一些地方仅将听取贫困者意见视为工作方式问题，贫困人口参与权利难以得到有效保证，最终导致扶贫中贫困者受益有限。如一些扶贫开发项目由于缺乏贫困者有效参与，部分扶贫成果被农村精英截获。这不仅浪费了扶贫资源，还会影响到干群关系及贫困群体对政府的信心。因此各级政府应完善贫困者参与制度，将“自上而下”和“自下而上”的决策机制相结合，改变贫困群体在扶贫活动中的“失语”处境，赋予贫困者应有的知情权、参与权和监督权，鼓励群众参与扶贫项目的决策、实施、监督和验收的整个过程。同时，还要完善扶贫主体和扶贫对象之间的沟通、反馈机制建设，保障贫困群体参与权的实现。

加强贫困人口的脱贫能力建设还包括贫困者预防贫困能力的建设，如就业信息、致富信息的获取，健康养生等方面的宣传等。如由于地域闭塞、教育程度低，贫困人口很难获得必要的健康信息，形成的饮食卫生习惯和价值观念往往是有偏差的，这与健康扶贫的要求相违背。事实上，一些慢性病和家庭生活习惯和个人生活方式息息相关，营养供给不足、过多或比例失调等都可能引发一系列疾病，如食盐、酱油等调味品摄入量过多，导致贫困地区高血压现象十分严重。因此，改变贫困户的健康状况要从健康生活方式的宣传着手，提升农村贫困人口健康意识，使其养成良好的卫生习惯和健康的生活方式，平衡饮食，加强疾病预防。另外，很多贫困人口体检意识薄弱，平时患病时多持“小病不治”的观点，以至于小病拖成大病，并因病致穷。因此，还要加强疾病预防及健康医疗观念的宣传等。

其他配套条件也应最大可能地改善，如进一步推进基础设施建设，改善贫困地区和贫困人口的基本生活、生产条件等。

【注释】

[1]［美］阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社，2002年，第62页。

[2]丁建军：《多维贫困的理论基础、测度方法及实践进展》，《西部论坛》2014年第1期。

[3]许源源：《中国农村扶贫：对象、过程与变革》，中南大学出版社，2007年。

[4]李小云：《参与式发展概论》，中国农业大学出版社，2001年，第57-60页。

[5]林万龙、钟玲、陆汉文：《合作型反贫困理论与仪陇的实践》，《农业经济问题》2008年第11期，第59-65页。

[6]于长存、韩越：《美国政府扶贫的主要特点及NGO参与扶贫的主要模式》，《读天下》2016年第16期，第130页。

[7]因失业、缺失工作技能、收入低、住房问题、生活地区犯罪率高、健康问题和家庭破碎等综合性因素，造成的个人及地区性贫困。

[8]王俊美：《英智库发布最新报告：英国反贫困成本高达780亿英镑》，《中国社会科学报》2016年8月8日。

[9]王志章、黄明珠：《英国反贫困的实践路径及经验启示》，《广西社会科学》2017年第9期，第188-193页。

[10]张岩松：《发展与中国农村反贫困》，中国财政经济出版社，2004年，第52页。

[11]陈社英：《积极老龄化与中国：观点与问题透视》，《南方人口》2010年第4期。