加强扶贫政策传递机制的建设措施

（一）完善贫困标准，找准帮扶对象

1.完善贫困标准

只有精准识别，才能精准发力。过低的贫困标准以及不适当的配置结构，从大的方面看，不能全面、客观地反映我国贫困的真实情况，并影响扶贫战略的制定；从小的方面看，不仅难以满足贫困人口的基本需求，而且随着绝对贫困人口的不断减少，会对扶贫人员产生误导，以为消除贫困工作已经结束，进而使其产生惰怠和自满情绪。

如前所述，目前福建省贫困标准不算太高，多维测量指标的可操作性不强问题也仍然存在。为了解决贫困识别中的上述偏差，需要设定合理的贫困规模并建立科学的贫困标准。在贫困规模上，从长期来看，建议建立健全常态化认定机制，只设基本要求，不设名额限制，符合则进不符合则退。另外，国际上通常把占总人口10%的最低收入人口作为扶贫对象，不管物价和经济走势如何，都将这一批最低收入人群视为贫困人口。这是一种相对贫困的判断标准。受经济发展水平和政府财力的制约，目前我们还不具备将10%的低收入人口都定为扶贫对象的条件，但可以参照这一做法划定一定比例的城乡贫困人口作为扶贫对象，这在相对贫困即将成为主要矛盾的时候尤其如此。值得关注的是，福建贫困人口多在农村，这是长期实行城乡二元结构的产物。这些年，反贫困工作重点在农村，对城市贫困人口关注不够。农村贫困人口主要靠扶贫开发，城市贫困人口主要靠低保等社会救助。但近年来，伴随着农业转移人口市民化进程的加快，贫困现象也正从乡村向城镇转移，今后生活在城镇的贫困人口会逐步增加。因此，今后福建省精准扶贫也要加强统筹城乡，逐步实现城乡反贫困政策一体化。

在认定规则方面，无论是从测量便利还是从国情出发，目前情况下用收入并适当考虑支出等其他因素的衡量标准是合适的，但支出权重不够且现有标准仍然偏低及较为单一，不利于扶贫工作的开展。事实上，消除贫困是一场持久战，到2020年我国绝对贫困问题得到解决之后，相对贫困问题还将长期存在。到那时，扶贫工作不仅要巩固脱贫成果、降低返贫率，还要提升贫困群体的自身发展能力、解决其致富问题，并在致富的同时缩小与其他群体的富裕差距。因此，建议根据福建地情适度调高省定及市定最低贫困线。当然，适度调高不是越高越好，正如2018年福建省委、省政府《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的实施意见》中所提出的，要量力而行，不能提不切实际的目标，避免陷入“福利陷阱”，防止产生贫困村和非贫困村、贫困户和非贫困户待遇的“悬崖效应”，留下后遗症。此外，从各地消费价格来看，城市贫困标准较农村贫困标准稍高有一定的道理，毕竟城市在房屋管理、水、食品等方面较农村有更高的刚性支出。

在指标选择上，建议通过广泛调研，在以往指标的基础上，细化多维贫困指标，建立收入、消费、资产、健康和教育等多维贫困识别体系。尤其是在2020年绝对贫困问题解决之后，应更多地将旨在衡量贫困者的生存和发展能力方面的指标纳入进来。这有利于更准确地掌握贫困户的家庭总体情况，全面客观地分析致贫原因，进而提出更具针对性的帮扶对策。当然，可以考虑将农民人均纯收入调整为可支配收入，这样不仅更符合实际情况，而且国家统计部门2014年也开始使用农民人均可支配收入的统计指标。在评议方法上，需要统一各项指标的统计方法和口径，进一步细化各测量维度的民主评分指标。事实证明，精准识别指标越粗放，工作人员的自由裁量权越大，识别偏差的概率也越大，因此需要细化指标使精准测量更具可操作性。参照各地实践做法，可以加入严格的否决性指标。

2.精准识别扶贫对象

贫困标准确定之后，如何精准识别也是一个关键的环节，它涉及供需是否匹配的问题。

要创新识别方法，贫困人口的识别既要科学，又要便于基层操作，在遵循上述标准和各项指标的前提下，可以借鉴目前各地的一些经验做法。同时，也要充分利用信息技术平台进行筛选、识别，节省识别成本。虽然识别工作的细致化势必在一定程度上增多了识别技术、人员等成本，但识别的精准性可以为后期的精准帮扶和管理工作打下坚实基础，因此是值得的。而且，信息化识别也将有效降低识别的成本，当然其前提是先做好扶贫户基本资料的收集、整理工作，加强扶贫信息的统筹、共享和衔接，夯实扶贫的技术信息服务体系。目前，我国扶贫技术服务体系仍比较薄弱，不仅扶贫基本数据信息不完整，一些信息仍待进一步标准化和细致化，而且扶贫信息基础平台建设仍显滞后。此外，各部门信息相互封闭运行导致各单位重复采集贫困信息，加大了扶贫成本，实践中也不利于协同扶贫。因此，需要完善贫困户相关信息，实现信息的完整性和可查询性。这就要求我们在对贫困户建档立卡过程中，不仅要详细记录贫困人口的家庭收入等基本信息，而且要对贫困原因、脱贫方式、脱贫意愿、信用情况及信贷需求等一并载入，另外要定期开展贫困户逐户走访和信用评定，摸清贫困户基本信息和信用状况，并将之录入系统。在此基础上，统筹扶贫、民政、人社、教育、民政、国土、卫计、农业、统计、金融等数据信息，尽快建立全国统一、互通共享的扶贫开发贫困户信息系统，从而为贫困户精准识别和精准帮扶提供信息依据，并进一步降低识别成本。

为了保证识别效果，还需要严格的识别程序。要遵照2014年《扶贫开发建档立卡工作方案》的要求，做实做细政策宣传、农户申请、入户调查、民主评议、公示公告、建档立卡等环节，发挥好各个环节在扶贫对象资质审核中的作用。要充分利用广播、电视、宣传栏等老百姓喜闻乐见的方传进行贫困识别及相关政策的宣传，使广大群众对精准识别工作充分知情；要严格按照程序和相关要求做好民主评议，防止个人申报造假、防止乡村干部权力寻租等现象。还可以参照学者们所建议的，将现行的“四议两公开”工作法拓展为包含贫困户评议在内的“五议两公开”工作法，提高参与决策的贫困户比例，同时设置专门供贫困户表达诉求的民主评议阶段，促进村级公共物品提供与贫困户需求之间的匹配程度；要将建档立卡“农户自愿申请”和“自上而下识别”相结合，由于一些贫困户在思想观念、能力素质和获取外部信息等方面均属于弱势群体，在实际工作中，可能存在着羞于启齿、不愿提出申请，因外出务工等原因未能在有效时限内提出申请，或由于村组干部信息垄断及宣传不到位导致贫困户无法及时获得相关信息等情况，若因贫困户未及时提出申请而被拒之于扶贫帮扶门外，既不符合精准扶贫的要求，也有失公平。

精准识别并非一劳永逸，要切实落实贫困户的动态管理。贫困户是一个动态的概念，要完善贫困户建档立卡信息，包括贫困对象（贫困村、贫困户）基本情况、帮扶措施、脱贫进展等信息，并积极推进建档立卡信息与不动产登记、低保、工商、城建、金融、公安系统等信息的衔接，对贫困数据进行及时更新。在此基础上，动态监测贫困户的实际状况，定期对贫困人口信息进行核查评估，加强数据分析和比对，将符合退出条件者及时退出，实现动态化管理；还要通过进户核查和邻家走访，了解贫困户的真实情况，及时将已脱贫的贫困户清退，将因灾，因病返贫的贫困户及时增补，做到进出有序，贫困信息真实可靠。

精准识别还包括对贫困户致贫原因的甄别和分析，提出最佳脱贫方式组合。对贫困户的分类便于进一步因类施策，提升扶贫效果。建议在现有一般贫困户、低保贫困户、特困供养贫困户的分类基础上，将边缘贫困户纳入进来；并进一步细化分类，如可根据有无生活能力、劳动能力、创业能力等进一步分类，这有利于进一步因类施策，使扶贫措施更为精准；也可根据贫困时间长短，将贫困分为长期性贫困和暂时性贫困，这种分类有利于识别扶贫的难易程度，后者最明显的是因灾、因病、因学致贫的家庭，这些家庭等到致贫原因消失后可能脱贫；还可根据致贫原因可以分为主观致贫和客观致贫两个方面，在此基础上再按长期和短期等进行细分，而后再得出最佳扶贫方案，这包括具体的脱贫方式及其先后、权重等。

精准识别的重要性向精准识别人员的识别能力提出了更高的要求，可以说，精准识别需要一群规模适度且正直、专业的扶贫人员。鉴于帮扶主体的知识结构、识别技巧、敬业精神、仔细程度、语言文化等要素，较大程度上影响着精准识别效果，为保证识别的精准性，在识别前，须通过集中培训、观摩学习、试调查等多样化的方式对识别人员进行训练，内容可包括精准识别的原则、内容、标准、程序、填表规范、沟通技巧等方面，以增强识别人员综合判定的能力，保证精准识别效果。鉴于当前识别任务繁重且专业识别不足的现状，可以引入社会组织进行识别。此外，扶贫对象识别涉及主体众多，包括村民代表、村委会成员、驻村工作队员（乡镇工作人员）等，而扶贫主体又可能存在职业过失和道德风险，因此有必要健全扶贫识别监督机制。这将在之后的监管机制建设中具体阐述。

（二）健全扶贫资源分配机制

在扶贫资源分配方面，要切实推进审批权限下放，推动地方政府在精准扶贫中财权、事权的统一，充分赋予地方自主统筹涉农资金的权利。根据2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》文件精神，各地已将扶贫资金的分配权限下放到各县，不再由省级部门层层下划，以解决资金配置不符合各县实际需求的问题。但在实际执行中，部分地方仍存在资源配置权力未实际下放的问题。为此，2016年国务院办公厅《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》强调：有关部门和地方不得限定资金在贫困县的具体用途。当然，在权力下放的同时，也应及时完善县级财政涉农资金的监管制度，防止出现扶贫资金的截留、配置不公等现象。(www.xing528.com)

要借助现代信息技术提升资源配置效率。如构建扶贫信息服务平台，为扶贫“供”“需”对接提供信息和技术服务，促进扶贫资源的快速、有效配置；借助大数据平台，运用信息化手段，开放公众监督，并引入第三方监督评估机构，建立健全以数据分析为基础的识别机制和评估机制，不断提高扶贫供给效率。

扶贫资金使用须厉行节约、高效原则。这就要求我们提升成本意识，少一些形式主义做法，少一些面子工程，多解决实际问题。如在脱贫攻坚期内，要求贫困县各类扶贫资金使用方向必须聚焦脱贫攻坚，重大项目必须进行脱贫效益和社会影响评估；扶贫决策尤其是项目选择奉行民主决策和贫困对象参与式决策，避免主观臆断，盲目照搬，增加扶贫项目的适用性、高效性；改贫困地区和贫困户扶贫资源的无偿使用到有条件使用、有偿使用。近年来，中央财政支农资金改革的重点就是变扶持资金的无偿使用为有偿、有限期地使用。今后，福建省产业扶贫资金也应继续强化正向激励导向，其使用以有偿、循环使用为主，防止贫困户滋生依赖思想，或者产生实质上的“奖懒不奖勤”现象；减少重复评估，增加制度性设防，减少监控成本等。

在具体安排时，也有一些需要注意的问题，如应根据各贫困县、贫困乡、贫困村经济状况和扶贫任务，实施差异化的帮扶资金派放政策；统筹安排还要注意多种均衡，包括城乡之间、区域之间、不同类型贫困人群之间等的均衡，实现扶贫公平与效率的有机结合，尤其是注重不同的贫困者都能获得相应的扶持以降低其贫困加剧的风险；要完善信贷政策如小额信贷，针对农户不同的生产类型提供不同的贷款额度和还款期限，减少不良贷款等；优化审批流程，健全征信系统，减少证明材料，缩短等待时间等。

（三）完善扶贫监管机制

扶贫监管机制之重在于资金监管和项目监控。无论是财政扶贫资金还是社会扶贫资金，均要加强资金监管，使扶贫资金发挥最大效益。对于扶贫资金尤其是财政扶贫资金，一要加强账户管理，确保扶贫资金专款专用、专账核算、专项管理，要完善扶贫业务流程监控，实行扶贫项目公开、扶贫资金公开、扶贫效果公开，强化扶贫资金借、用、管、还全过程的风险监督管理，切实防止扶贫资金被闲置、挤占挪用、虚报冒领、集体私分等违规违纪违法行为的发生。二要做实细节。如财政部门要加强对项目报账的监管，严格审查报销凭证的合法合规性。对于财政扶贫资金形成的资产要明晰产权，明确具体的管护主体、责任以及后续维护经费的来源途径，让扶贫项目真正成为能够带动贫困人口致富的好项目。三要加强审计。审计部门要充分认识到扶贫资金绩效审计的重要意义，充分发挥其专业优势，必要时可以委托社会中介力量进行审计以弥补审计力量之不足，坚决识别并解决精准扶贫中存在的资金使用乱象，并与纪检监察机关积极配合，形成监管合力，确保扶贫资金使用高效。四要建立风险预警机制。要关注地方政府投融资主体资产负债情况，把好项目准入关，守住风险底线，防止地方政府因过度建设导致过度负债问题；要定期分析和排查融资风险，确保早预警、早识别、早处置，提高风险防控的前瞻性、主动性和针对性，一旦发现风险隐患，及时采取措施，把风险消除在萌芽状态；要协调地方政府整合各类扶贫及涉农资金，建立风险补偿基金，健全风险分散和补偿机制，有效降低重点县域金融信贷风险，形成金融支持合力。

对于扶贫项目，则需强化全程监控理念，强调扶贫项目的全程监控，亟须建立前期立项评审、中期实施评价、后期成效评估“三期三评”机制，以评促改，及时调整。①在前期立项评审阶段，注重项目的针对性、可行性，保证扶贫项目供给规模、结构及其组合适合当地贫困特征、符合区域发展特点和市场竞争规律，具有可操作性。②在中期实施评价阶段，注重评价目标执行进展与各项资源供给到位情况，及时发现扶贫产品和服务供给不足和错位问题，以评促改，保证项目供给的质量和效率。③在后期成效评估阶段，注重评估扶贫项目的脱贫成效及投入产出效益，评估项目供给的切合度和有效性。此外，要关注扶贫项目后续管理的问题，特别是那些公共设施与公共服务项目，如果后续管理、维护措施不跟上，建成项目很有可能成为“猴子掰苞谷，掰一个丢一个”。

完善监管机制还要完善监管主体建设。当下扶贫监督主要通过行政监督与社会监督两种方式进行，然而由于信息不对称，行政监督流于形式，社会监督机制又极不完善，无法满足精准扶贫工作的需要。因此，要设立由政府主导、扶贫机构监督、人民群众参与的监督体系，形成政府与人民群众精诚合作的监督识别格局，降低监管成本。具体而言，目前情形下，既要通过完善考核机制和问责机制实现强有力的行政监督，通过巡查、专项督查等对扶贫过程、扶贫效果等进行调查和纠偏，又要健全社会监督机制，调动和保障社会成员监督的积极性。值得一提的是，第三方专业组织在监管中的作用不可或缺。事实上，在精准扶贫过程中，各地都可能出现一些政策执行偏差，及时纠正这些偏差需要第三方机构的积极参与。如前所述，基层工作人员在分配扶贫资源时，存在着“自利”或“均沾化”的倾向，有必要引入第三方监督力量，确保扶贫资源能够在乡村公平转递，使真正的穷人受益。另在对各地精准扶贫工作进行评估包括在贫困退出环节中，福建省也要求第三方介入，以确保评估的精准性。此外，提高扶贫效率离不开群众的积极监督，要邀请专业人士给贫困户宣解扶贫资金、扶贫项目的民众监管方式和途径，以及民众合法维权的方式和途径。同时打造更加便民、利民的互动式监督平台，让群众意愿能及时表达和反馈，给民众提供更多安全、便利的权利侵害救济渠道。

（四）完善考核机制，加强考核结果运用

考核是对扶贫主体及其扶贫效果的考察，考核结果也将运用到下一步扶贫政策及其执行的优化当中。目前，福建省考核机制仍然有待进一步完善，考核结果的运用也需要进一步严格化和制度化。

评判某一制度是否完善的重要标准是看这一制度设计得是否具体、细致，可操作性是否强，有无系统的相关制度的衔接配套，能否保障执行效果。因此，完善考核机制首先要细化考核指标。近年来，福建省不断完善扶贫成效考核体系，将扶贫考核分为贫困对象脱贫成效考核和扶贫资源使用效率考核等多个方面，前者如贫困县考核，福建省全面创新扶贫考评体系，由侧重考核贫困地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。在扶贫资金考核方面，相关部门也能建立有针对性的绩效考核机制，通过评价指标的设置以及权重的分配为扶贫资金使用打分评级，综合考虑扶贫资金使用的经济、社会效益，从而使考核管理工作更加科学。今后，仍应强化这种以扶贫工作成效为导向的考核机制，既要关注贫困县在客观层面所取得的实际效果，也要将是否惠及贫困人口及其程度作为考核的重要衡量指标。同时，还可考虑进一步细化考核指标，如贫困人口受益方面，要把提高贫困人口生活水平、就业水平、减少贫困人口数量作为考核扶贫成效的主要指标，要看有无保障贫困人口扶贫参与和经济受益的相关制度规范及其实践成效，并注重与扶贫工作紧密相关的民生和社会事业改善情况的考核，如基础设施建设、教育、卫生医疗、生态环境保护等，要注重发展的质量。健康扶贫考核指标还可包括健康扶贫组织培育指标、贫困户健康情况建档立卡指标、疾病预防宣传指标、义诊开展指标等，并确立定量与定性相结合的具体考核体系，以增加考核的全面性和科学性。在扶贫资源使用效率考核方面，除关注资金到位时间等指标外，也要关注资源的配置效率，即是否与贫困群众的需求相符合的问题。

其次要改进扶贫考核办法，如要切实做好自评、上级部门考评、第三方抽评等环节，增加抽评率，注重现场核实；实行分类考核，既要考核全面的扶贫业绩，也要考核单一的项目、资金、扶贫主体等，如对驻村干部考核、对培训项目的考核等；要将功能定位、资源和发展基础相近的一些县放在一起考核，增加考核的可比性。还要注意贫困县与非贫困县的横向比较，关注贫困县与非贫困县的差距问题，也要注意贫困县与自身历史情况的纵向比较，关注贫困县在原有基础上的进步与发展。在具体考核时还应注意经济发展的周期性，如在政策前期主要是打基础，后期成效才比较突出。

再次要加强考核结果的应用。扶贫工作在一些地方被边缘化，扶贫干部积极性不高，其原因在于具体责任制度缺乏，或者是追责制度不健全，考核结果运用流于形式。今后要加强考核结果的运用，使相关责任制度落到实处。如在统筹分配财政专项扶贫资金和社会扶贫资金的基础上，给予考核优秀的贫困县更多的项目和资金支持；将贫困县的考核结果与领导干部的年度考核、综合考评挂钩，作为领导干部综合评价和选拔任用的重要依据。对于踏实工作、扶贫成绩突出的干部，要优先提拔和重用；扶贫考核的结果也应作为领导问责的重要依据，对于那些造成国家财政资金严重流失，群众利益严重受损或生态环境恶化的领导干部，要一追到底，严厉惩罚。目前在追责方面，我国相关制度还需进一步细化和明确。如《社会救助暂行办法》第68条规定：采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助资金、物资或者服务的，由有关部门决定停止社会救助，责令退回非法获取的救助资金、物资，可以处非法获取的救助款额或者物资价值1倍以上3倍以下的罚款；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。第69条规定：违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。那么依法给予处分与刑事责任的界限如何划分？承担行政责任与刑事责任的具体条件等也需要进一步明确。整体来看，仍然有必要细分责任事实，加大罚处力度。如在精准识别领域，对失职人员尤其是“恶意排斥”人员和争夺扶贫资源的非贫困户，要加大惩处力度。很多学者认为，扶富不扶穷，并不是识别方法、技术层面的问题，而是思想认识、政绩观念方面的问题。由于我国扶贫资源有限，少数扶贫干部存在工具主义的价值取向，政府福利被作为增进人情关系或提升个人绩效的工具，进而导致识别偏差。从这个方面讲，要加大对识别错误扶贫人员的惩处力度。对于争夺扶贫资源的非贫困户，由于被评为扶贫对象就可以享受到政府提供的各种扶贫资源，当被发现时，只需清退，而无其他惩罚措施。为了降低非贫困人口的申请意愿，必须加大其惩罚力度，不仅要退还已享受的扶贫资源，还要承担给扶贫工作带来的损失。

另外，实践中一些县域扶贫办或扶贫人员为了“少担责”，在扶贫优惠政策审批方面提出较基准条款更加苛刻的要求，使部分有扶贫或脱贫意愿的机构和个体难以获得政策支持，致使扶贫陷入越重视、越不敢为和无作为的怪圈。鉴于此，在相关管理办法中，要明确免责情形的适应条款，解决扶贫干部的后顾之忧，鼓励扶贫干部勇于作为。