政策传递机制需要进一步健全

政策能否有效落实，还与政策传递机制的健全与否密不可分。目前，福建省精准扶贫政策传递机制仍然存在不够完善的地方，影响到扶贫政策的精准传递和有效利用。

1.个别政策传递不到位、不及时

应该说，自开始扶贫，福建省就一直通过各种渠道加强对扶贫工作重要性、必要性及扶贫政策和措施的宣传，使贫困者懂得利用现有政策脱贫，同时提高全社会扶贫意识。但实践中个别地方政策宣传工作仍然存在着针对性不强、宣传方式较为单一、宣传走过场等现象，致使一些贫困群体甚至部分扶贫干部对相关政策仍然不够了解，从而出现政策传递不到位的现象。

政策传递不到位首先是政策宣传不到位，如金融扶贫领域，根据学界对2015年南平5个贫困县300户贫困户的金融需求问卷抽样调查，30%以上贫困户认为扶贫贷款是政府救济、无偿援助，50%以上对扶贫贷款的用途选填“基本消费支出”或“不知道”。^[3]可见，贫困地区的一些农民对于金融扶贫政策和金融知识了解甚少。这种状况与金融扶贫较为专业，普通民众对之接触较少，而扶贫人员对金融扶贫相关政策入户宣传较少均有一定的关系。至今仍有部分农民将小额信贷视为国家无偿提供的扶贫基金，抱着“不拿白不拿”的心态贸然贷款，最终无力偿还；部分农民对该政策则抱有畏惧心理，宁愿选择民间借贷，以致扶贫政策享受不完全；部分农民随意将其转予他人，到还款时双方互相推诿，责任难分。对金融扶贫政策的一知半解，以及基本金融知识的缺乏，造成扶贫贷款未能完全发挥其扶贫功效。政策宣传不到位的现象也表现在生态扶贫领域。农村居民是生态扶贫的主体和受益者，但同时，他们也可能是生态环境的破坏者。当前，由于缺乏对环保政策和环保知识的充分了解，以及由于逐利心理，过度砍伐、生活污染等现象也在一些地方存在，并对生态环境造成了一定的破坏，进而影响到生态扶贫的实效。因此，相关部门要加大宣传力度，从农村居民切身利益出发进行宣传，杜绝破坏自然资源的“短视型”生活方式，引导他们自觉自愿参与到环境保护中去，形成与自然和谐相处的生产、生活方式。

甚至一些扶贫干部对扶贫政策也理解不透彻，这表明相关政策在扶贫干部中的宣传和理解仍然不到位。如福建省民政厅先后下发了《关于进一步加强重病重残困难居民最低生活保障工作的通知》（2016）和《关于进一步增强低保制度惠民实效六项措施的通知》（2017），规定符合条件的重病患者、重度残疾人（含精神、智力三级残疾）可单独申请低保，从而对“支出型”贫困家庭入保政策进行探索。但根据学界调研，部分基层干部对政策理解不一，审核审批时仍然存在着只看收入不看支出的现象。基于此，2018年底省民政厅出台《关于进一步做好支出型贫困家庭最低生活保障工作的通知》，对支出型贫困家庭做出界定，并明确支出型贫困家庭的入保对象范围和保障标准。又如由于包括福建在内的一些省份对中央相关政策的理解不够到位，各地出现了扶贫成效“一票否决”以及纷纷要求下属县市签订脱贫责任书的做法。2019年11月，国务院扶贫办专门发出《关于全面清理规范“一票否决”和签订责任状事项的公告》，强调：国务院扶贫办未设立“一票否决”事项；2020年不再组织签订《脱贫责任书》；2020年继续组织签订《扶贫协作协议》和《定点扶贫责任书》。

一些扶贫政策虽然宣传了，但宣传不及时也会影响到扶贫效果。如部分精准扶贫政策需要符合一定程序才能享受，如果事前未做好相关宣传指导工作，就会因贻误时机而最终无法享受相关政策。如建房补助政策须在实施前申请、实施后验收合格才给予补助，如果等贫困户建房后才知晓政策就无法享受，个别地方就存在这种问题。

此外，政策传递不及时也包括政策配套资源的不及时，如资金滞后性问题。目前福建省各级财政扶贫资金大都能按时划拨，一些甚至还提前下达，但也有一些资金发放不太及时。如一些地区前面一年的低保安居房装修补助资金是在次年下拨。在专项督查时，也发现一些地方山海协作对口帮扶资金尚未完全按时拨付的现象。另基层乡镇资金拨付较慢，部分乡镇在产业帮扶资金分配中，将本应用于项目事前事中扶持资金变成事后奖励性补助，没有真正发挥扶贫资金的杠杆作用。

2.部门协同机制仍有待完善

2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求市（地）党委和政府要做好上下衔接、域内协调、督促检查工作；并要求创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变。但政府主导的扶贫模式本身有其固有局限性，由于从中央到基层都有专门的扶贫机构和人员，同时还有其他相关部门参与扶贫。这种部门多、层级多和人员多的状况决定了从政策制定到落实需要走很多环节和程序，不仅影响政策传递速度，而且容易造成政策落地出现偏差。此外，相对独立的部门有其自身的利益考虑，目标难以达成一致，行动迟缓。

就福建省而言，近年来各扶贫部门协同扶贫机制有了较大的改进，各部门联合出台扶贫政策，协同监督检查，甚至携手帮扶的现象愈益明显，近年来还进行扶贫资源整合的试点工作，进展明显。当然，实践中由于扶贫项目通常由不同的部门管理，这种以职能和部门为导向的分工体系使公共服务资源配置相对分散，整合起来有一定的难度。典型如扶贫部门和民政部门的扶贫协同问题，扶贫部门和民政部门均有各自的贫困信息系统，原则上是没有劳动能力的贫困户由民政扶持纳入低保，而有劳动能力的则通过发展生产扶贫，所以两部门扶贫应是相互衔接的，纳入低保的人数应和扶贫部门统计的无劳动能力人数一致。但实际上民政部门的低保户和扶贫部门贫困对象的识别是各自独立开展的，扶贫部门的贫困人口是规模控制，所以数量是既定的，而民政部门的低保人数取决于国家投入资金的多少，资金多，惠及的低保人数也多，所以理论上低保兜底和开发扶贫是各自独立运行的。近年来，全国上下都强调低保与扶贫开发政策的衔接问题，福建省也适时出台了《福建省农村居民最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接实施方案》（2016），要求对符合扶贫条件的农村低保对象，按规定程序纳入建档立卡范围，并针对不同致贫原因予以精准帮扶。同时，福建省也将一些支出型贫困的家庭纳入低保，并强调低保线与扶贫线的“两线合一”问题。因此，扶贫系统与民政系统的信息互通、扶贫协同就十分关键。但受制于现有的扶贫体制，虽然福建省自上而下对部门协调、资金整合均十分强调，但整体效能没有充分发挥。

政社合作也是扶贫协同的题中之义。近年来，福建省在这方面有很大的进步。如为推进乡村旅游扶贫项目，福鼎市赤溪村推出乡村旅游产品的网络预订及在线销售服务，当地政府、旅游部门邀请省内外旅游相关企业，通过举办各种形式的旅游推介会、展览会，做好乡村旅游扶贫村的宣传和市场促销，同时在境内外新闻媒体大力宣传推介乡村旅游贫困村旅游产品和线路，与媒体联合举办“《好运旅行团》赤溪公益行”活动，不断提高乡村旅游品牌的知名度和吸引力。在这里，政府、企业、媒体、贫困村等多方主体实现了协作。但整体而言，福建省社会力量扶贫多为体制内对口帮扶，来自市场和第三部门的社会力量主体仍然较少。如不少地区旅游扶贫参与主体仍然较为单一，主要由村委会主导，一些旅游企业主持运营，其他社会力量作用有限。一些地方甚至存在着地方政府与民间扶贫力量的脱节现象，一方面政府未能有效培育民间扶贫力量的发展，未能有效引导和支持民营企业、金融机构和民间组织等优质资源加入精准扶贫的队伍中来；另一方面，一些民间力量虽然扶贫积极性很高，但却苦于无法获得有效的扶贫信息，导致靶向帮扶有限，扶贫效率不高。即便在有社会力量参与的扶贫项目中，仍然缺乏政社有效合作的平台和机制。(www.xing528.com)

3.沟通和反馈的高效性问题

有效的沟通反馈机制是确保集体行动奏效的重要手段。福建省近年来也强调部门之间、政社之间、扶贫主体与扶贫对象之间的沟通，并提供了民众反馈的专门热线电话和网上渠道。但在目前的扶农治理实践中，一些贫困县精准扶贫过程中存在村民之间、村民与村干部及驻村干部之间沟通不畅的现象。甚至在贫困信息收集时，也会出现贫困户与下派帮扶干部的沟通问题。有些贫困户对帮扶干部重复调查比较反感，不做认真回答；一些甚至故意将上户的帮扶干部拒之门外。农村是一个熟人社会，干部和贫困户是陌生的，彼此间沟通容易出现问题。相反，村干部一般是本村的村民，与贫困户是熟人。在面对面的亲密接触中，由帮扶干部陪同相对比较顺利。但如果是因村干部资源分配不公导致的“回头看”或核查环节，村干部在场则可能就会因熟人社会而丢失一些真实的信息。

在民意反馈方面，信息不对称是阻碍反馈的一个因素，当前农村基层特有的政治文化使得贫困者在信息获取等方面处于弱势地位。在贫困村，村干部和驻村干部负责政策传递、扶贫资源分配及与村民沟通协调等事务，为省去与村民反复沟通、交涉的麻烦，村干部倾向于关门决策，并尽可能少地向村民公布相关政策和信息，因而贫困户在扶贫信息的获取方面也处于弱势地位。近年来，国家要求在扶贫的某些环节吸纳村民参与，如让村民参与到贫困户的评定过程中，贫困户的建档需要遵循村民申请、民主评议的原则，以确保建档立卡的准确性。但在操作过程中，各个村民主评议程度有差别，一些只是走走形式，村干部不会鼓励村民参与。而基于对底层政治现状的默认，村民较少主动寻求参与。参与不足，信息获取渠道就十分有限，加以对政策本身并不十分了解，因此需要反馈的问题也不多。即便有困惑需要反馈，但向上的民意反馈渠道有限，尤其是一些贫困户的质疑得不到及时解决，还会进一步扼制贫困户反馈的欲望，最终导致供需出现偏差或错位，影响扶贫成效。

4.监督考核机制有待进一步健全

监督考核是对扶贫过程的控制，有助于保证扶贫资源使用的精准性，确保扶贫政策有效执行。近些年，福建省也曝出不少扶贫资金管理问题。如2016年9—10月，莆田市审计局开展了全市精准扶贫情况专项审计调查，发现扶贫资金在使用过程中仍然存在着套取资金、资金闲置、截留、挪用扶贫资金、资金管理不规范、资金使用效率低等问题，共查处问题金额4294.82万元。^[4]这说明其时该市扶贫资金监管仍然不到位。2017年9月福建省纪委通报8起典型案例，包括报账员截留侵吞低保金、库区移民扶贫解困资金分配工作中优亲厚友、套取扶贫资金、挪用造福工程款、莆田市仙游县农业局违规滞留延压扶贫资金问题；南平邵武市相关职能部门履职不到位问题、致使该市2014年、2015年未开展“雨露计划”培训工作；向造福工程补助对象索要财物；侵占补助资金等问题。^[5]上述问题多与资金有关，涉及人员既有村干部，也有乡镇、站所甚至县级职能部门的干部，违纪领域涉及造福工程、危旧房改造、农村低保等方面。这些问题严重损害贫困群众切身利益，影响党和政府形象。当然，近年来，福建省在资金监管方面做出了不少努力，尤其是福建省率先在全国建立起扶贫（惠民）资金在线监管系统，将每一笔资金置于公众的监督之下，这是监督机制的一个大进步，相信今后扶贫资金使用将更加规范。在农户资金使用方面，由于相关人员未严格落实贷款“三查”制度，未对资金的使用进行及时跟踪，导致存在个别扶贫信贷资金未按照贷款申请用于经营生产性用途，而是被挪用做生活性支出，从而出现贷款无法按期偿还现象。

近年来，福建省自上而下对精准扶贫评估、考核均比较重视，并已初步形成一个集奖惩于一体的考核机制。但与此同时，精准扶贫评估考核机制仍然在某些环节、某些方面存在着一些有待改善的空间。如因为缺乏有效的挂钩帮扶考核机制，部分挂钩联系单位对挂钩帮扶工作重视不够，没有针对挂钩贫困村的实际情况制订专门的帮扶方案，只是给钱应付了事；未成立扶贫工作队，挂职驻村干部单兵作战，压力较大。部分挂职干部刚开始热情满满，成绩显著，之后也偃旗息鼓，未能善始善终。一些单位虽然有相应的考核机制，但在执行过程中避重就轻，或者从绩效考虑，重短期成效，轻长期发展；重物质帮扶，轻脱贫能力建设，精准帮扶缺乏针对性和可持续性。如2018年9月《泉州市扶贫开发领导小组办公室关于切实做好结对帮扶工作的通知》中就提及一些帮扶责任落实不到位的现象，这包括部分市直部门结对帮扶贫困户2018年来还未到所结对帮扶贫困户开展帮扶工作；有的帮扶措施单一，存在以简单慰问、走访代替实实在在的帮扶措施等。在造福工程中，由于地方政府完成阶段性任务的时间紧、任务重，一些地区在实施过程中盲目追求搬迁的规模和数量，关注硬件改善而忽视软件提升，加之配套补助资金和配套政策又难以落实，农户搬迁后因为借款过大导致新的贫困问题，影响到造福工程的扶贫效果。

此外，考核评估结果的运用问题也十分关键，典型如责任追究不够严密也导致违规违法现象的出现。如扶贫实践中出现的胡乱评定国家标准贫困户，挪用扶贫资金，扶贫机构相互推诿扯皮等。这些与缺乏对个人和组织的明确权责规定及严厉的责任追究机制有一定的关系。

5.文化等因素影响到传递的精准性

文化因素也影响到传递的精准性。如“不患寡，而患不均”的平均主义思想在资金分配方面表现得较为明显。当前福建省级财政专项扶贫资金主要依据各地贫困状况、政策任务和脱贫成效等来进行分配，同时每年分配又根据当年扶贫开发工作重点进行适当调整。这种分配方式应该说是合情合理的。然而，在具体的分配中，由于较难协调，仍然可能存在一些平均主义式的做法。如福建全省19个民族乡在面积、人口、农民人均纯收入等方面存在较大差异，但根据第四批帮扶计划，在2012—2015年每个民族乡每年帮扶资金400万元。一些基层工作人员在分配扶贫资源时担心分配不均引发矛盾，干脆全村均分，没起到预期扶贫效果。此外，农村基层特有的文化和政治环境，包括农村民主、非正式制度、人际关系及习俗、观念等因素也在影响着贫困群体的甄别、项目落实和扶贫资金使用。如国家虽然明确了“建档立卡”的标准，这在某种程度上提高了瞄准精度，但在农村底层特有的文化和政治背景下，目标偏移很难完全避免。如由于乡村民主的非正规性和人际关系的干扰，仍然可能存在瞄准失误的现象。

其他因素如长期脱贫工作由政府负责，容易导致扶贫工作行政化，贫困者在扶贫政策制定、实施过程中参与度低，社会力量参与不足，带来扶贫工作专业性和评估客观性不足的问题；又如诚信问题会影响到精准识别和精准退出，进而影响到扶贫资源的精准使用。近年来，在贫困退出问题上，福建省先后公布了《关于建立贫困退出机制的实施意见》和《福建省省级扶贫开发工作重点县退出专项评估检查实施办法（试行）》等有关规定，要求坚持实事求是，高标准、严要求，对稳定达到脱贫标准的要及时退出。退出条件主要涉及综合贫困发生率、错退率、漏评率、群众认可度、农民人均可支配收入增长率、基本公共服务水平等指标。而且表示，重点县退出后，至2020年脱贫攻坚期内，原有扶贫政策将保持不变，支持力度不减。通过制度明确和正向激励双管齐下，贫困地区退出已比较规范。但贫困人口问题较难处理，由于贫困人口可以获得各种优待，如获得财政补助、税费减免和政策倾斜，一些人为了继续享受政策红利故意瞒报低报收入、隐匿财产，加之现有退出识别标准不好把握，导致识别偏差问题仍然一定程度上存在。