政策待完善，有改进空间

（一）受益面和受益度问题

受益面主要是受益对象问题。扶贫资源供给要与贫困人口的数量相一致，确保所有的贫困人口都享受到扶贫政策，没有遗漏也没有富余。受益度是受益程度问题，讲究的是扶贫力度，既不过大导致贫困者产生政策依赖或政府难以负担，也不太小以至于于事无补。目前，精准识别仍是精准扶贫的难题，而扶贫力度也较难把握，具体问题主要体现在以下几个方面。

1.覆盖对象不全面

其实质仍是贫困遗漏问题，这首先是因为标准仍然偏低。如前所述，中国目前国定贫困线以2011年2300元不变价为基准进行动态调整，近年来福建省定贫困线还高于国定扶贫标准。尽管如此，福建省定标准仍然不算高，如浙江省从2012年起就将扶贫标准提高至4600元，而浙闽两省人均GDP相差并不是特别大，如2018年两省人均GDP分别为14907美元、13838美元，位列全国第五、六名。贫困标准较低，贫困面缩小，一些生活困难群体难以完全纳入帮扶范围。尤其是一些临界贫困户的保障仍不够，他们的收入虽然高于贫困线，但与贫困线距离很近，生活也很艰苦，随时可能陷入贫困。虽然目前福建省对边缘户也有所关照，但相关救助并未制度化，各地执行差异也较大，对这部分人的保障措施还不健全。

其次是规模控制问题。由于一定时期内国家物力、财力、人力有限，因此扶贫部门对贫困人口予以规模控制，数量是既定的，各地再将指标逐级向下分解。从2014年开始，福建省按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则进行贫困识别。由于采取规模控制、层层分解的做法，难免存在部分村指标人数超出实际贫困人数，不该划入的划入了，而部分村贫困指标小于实际贫困人数，本该划入的不能划入，出现贫困人口的遗漏问题。当然，由于福建省区分了国定贫困线和省定贫困线，而且省定贫困线高于国家贫困线，这能在很大程度上扩大政策受益面，但由于国定贫困户和省定贫困户享受的待遇与政策有较大的差别，而且省里也仍然实行规模控制、层层分解的原则，因此仍然可能存在上述问题。因此，一些学者建议应该建立常态化认定机制，只设基本要求，不设名额限制，而且切实贯彻可进可退的原则，让扶贫资源发挥最大效应。

最后是城市贫困问题。目前精准扶贫侧重于农村，但城市也同样存在贫困问题，目前在城市，政府的关注面主要是“三无”人员和低保人口，一部分被排除在城镇最低生活保障线以外的城镇贫困人口就难以享受扶贫政策。但城市贫困者既无赖以生存的土地，也面对较大的贫富差距，容易产生心理失衡，从而对社会稳定构成潜在威胁。

2.识别不精准

针对精准识别问题，福建省委、省政府多次召开全省农村贫困人口建档立卡“回头看”工作电视电话会议，要求各地对现有建档立卡贫困对象开展“回头看”，逐户逐个重新审核认定，挤出水分。对遗漏的贫困人口，通过农户申请、民主评议、“两公示一公告”、领导签字等程序重新识别确认。但是，这仍然不能完全避免识别偏差问题。实践中，识别不精准的问题仍然在福建各地程度不同地存在。

识别不精准有主客观原因，客观原因是贫困标准的问题。从操作便利上考虑，收入标准是众多国家判定贫困的主要标准，我国也不例外，但同时也参考了其他多种因素。目前，福建全省已基本完成了贫困人口的识别认定工作，并建立了以收入为主，参考家庭住房、粮食储存、劳动力状况、子女读书、生病住院等指标的贫困对象识别机制。收入方面虽然有明确的识别标准，但真实收入却难以准确测量。收入以外的其他因素由于不好测量，实践中考量较少或只是作为参考因素存在，因此仍然可能出现识别偏差。如虽然2018年底福建省民政厅出台《关于进一步做好支出型贫困家庭最低生活保障工作的通知》，开始将符合一定条件的支出型贫困家庭纳入低保范围，但目前仍限于低保范围，而且也未能做到应保尽保，因此很难保障那些因病（需长年服药）因学等硬性支出较多家庭的生活水准。

主观原因是贫困人口刻意隐瞒，而扶贫识别过程不够细致，或受人情关系影响导致出现识别偏差。由于“贫困”往往附带有各种资源，因而一些贫困对象刻意隐瞒财产，致使出现一些贫困户已脱贫但未及时退出，真正需要得到帮扶的贫困对象没有及时纳入的现象，背离了精准扶贫宗旨。同时，由于农村居民真实收入较难测量，实践中贫困识别往往出现简单化与人情化的现象，甚至一些项目还存在较为严重的“精英俘获”现象，尤其是部分贫困户因个人原因难以参与到产业扶贫和金融扶贫中来，扶贫资金大多被村里头脑灵活、有商业意识或与村干部有着紧密联系的非贫困“精英”人物获取，致使扶贫资金流入中高收入人群等。因此，一边是政府不断加大投入，一边是扶贫资金的挤占和漏出，浪费了宝贵的扶贫资源。

3.覆盖内容不全面

由于致贫原因是多方面的，因而脱贫需求也是多方面的。2014年《社会救助暂行办法》对此有所关注：一是强调贫困者需求导向、动态变化及兼顾发展需求；二是关注社会融入及心理慰藉；三是关注脱贫能力救助。如前所述，在福建省，近年来对贫困户的帮扶内容日趋全面，关注到农村贫困人口生产和生活的各个方面，也关注到农村贫困地区的人力资本、资源、生态、基础设施建设等各方面的问题，实即针对致贫原因和机理提供了综合性的解决方案。但归结起来，目前福建和全国一样主要还是关注贫困者的绝对贫困和相对贫困问题，也就是收入问题，至于目前一些国家开始关注的脆弱性、能力贫困、权利贫困等非物质因素，仍然关注较少。这就导致不少贫困者物质生活虽然有所改善，但在家庭照料、观念文化、个人技能等方面的改善还不够明显。此外，对特殊贫困群体的扶贫策略也还不够细致和到位，如农村老年贫困者除收入较低外，生活照料、精神空虚等方面的问题也很突出，但扶贫政策对这些仍缺乏更精细的设计。

而且，虽然现在福建省精准扶贫政策强调科技扶贫、产业扶贫，也开始关注教育扶贫，阻断贫困的代际传递，即精准扶贫政策越来越注重预防和扶贫的长效性。但从整体上看，目前政策取向上仍主要是事中、事后干预，事前预防较少。如在健康扶贫方面，重在减轻贫困户的医疗负担，在预防方面做得还不够，也较少发挥贫困群体自身的参与作用。个别地方在这方面做了一些努力，如2018年厦门市决定为65岁以上老年人建立健康档案，每年一次免费体检，并做好老年人心脑血管疾病、癌症等慢性病综合干预和防治工作。这种做法，不仅可以降低贫困风险，而且可以大大节省医疗资源。近年来的家庭医生签约也有同样的效果，但其实践效果仍有待进一步观察。

此外，在扶贫政策背后，向贫困户和贫困地区提供的资源更多的是经济支持，未能将经济支持与非经济支持有效结合，通过综合运用经济、科技、服务、思想教育等手段获得整体和可持续效果，进而实现标本兼治。

4.受益程度有限

一些政策因资源投入有限，导致受益程度有限。典型如贫困标准不高，贫困线和城乡居民年人均收入之间存在较大的差距。即便是已经脱贫的人口，其生活仍然可能比较艰苦。

之前，“两线不一”的问题也备受争议。“两线”是指低保线和贫困线，以前由于扶贫由国务院扶贫办主管，低保由民政部主管，两者各有其认定和管理体系，因而两者并未有效衔接。长期以来，农村低保线低于贫困线，如2016年泉州安溪、永春、德化三县农村低保标准为每月295元（含）以上，低于当年泉州市定贫困标准4705元（每月392元）。这就导致有些群众明明是贫困户，却享受不了低保。这种现象在2018年后有所转变，这年4月民政部印发《关于推进深度贫困地区民政领域脱贫攻坚工作的意见》，要求各地农村低保标准不低于国家扶贫标准。同年7月，泉州市民政局调整低保标准，各地城乡低保水平均高于市定贫困线4992元（每月416元）。

而且，虽然整体上福建省扶贫瞄准机制愈益精准，但不同类型扶贫资源的使用在瞄准上仍有较大的差异性。如公共基础设施的支出对于贫困人口不会特别青睐；一些项目因为设置有捆绑条件等往往不能覆盖贫困群体的大多数，如部分贫困户因负担不起到户项目（如水窖、沼气、危房改造、移民搬迁等）配套资金而享受不到相关扶持政策等。

5.差别待遇问题

差别待遇影响到若干群体的受益程度。为了解决贫困集中区域的贫困问题，目前福建省乃至全国的精准扶贫工作均是有重点、有选择地进行的，近年来全省重点帮扶23个省级扶贫开发工作重点县，2201个建档立卡贫困村，并对少数民族地区、革命老区等有所倾斜。在扶贫资源有限的情况下，这种扶贫战略可以解决大面积的贫困或相对贫困问题，因而是合理的，但也必然会使一些非重点县、非重点村贫困对象的帮扶工作受到影响。实践中，这部分贫困人口难以和重点县、重点村贫困人口享受同等待遇。如一些产业扶贫项目倾向于重点贫困县、贫困村，非贫困村的项目立项比较困难，而且贫困村和非贫困村在基础设施建设方面存在较大的差别，很多改善民生的基础建设都是优先保障贫困村，挂钩帮扶也主要是针对重点县、重点村。这样，非重点贫困县和贫困村里贫困人口的帮扶就难以得到有效保障。

类似的还有城乡低保标准差距问题，虽然近年来自上而下都在强调“城乡一体化”，但显然这一进程不会一步到位。普遍而言，早年各地城市低保标准高于同地区农村低保标准，一些地方的差距还较大。如龙岩市2016年各县（市、区）农村低保标准为家庭年人均收入不低于2650元（月均221元），而根据2016年《龙岩市人民政府关于进一步提高城市低保标准的通知》，从当年7月1日起，新罗区城市低保标准提高至567元，永定区、上杭县、漳平市为517元，武平县、长汀县、连城县为475元。^[1]应该说，城市由于物价水平一般高于农村，加之没有土地可供生产，生活消费支出较大，且还有一些农村所没有的固定支出（如物业管理费等），因此城市低保标准高于农村是合理的。但另一方面，由于农村公共基础设施（如公共交通）和教育资源投入不如城市，可能导致农村居民交通、义务教育等支出较多，加上农村居民观念相对保守，一些民俗消费和人情消费的支出也是居高不下，因此城乡低保差距也不宜过大。对此，2017年福建省《关于进一步增强低保制度惠民实效六项措施的通知》要求，到2018年力争各地农村低保标准达到当地城市低保标准70%以上，所有市辖区全部实现城乡低保标准一体化，全省实现城乡一体化的县（市、区）达到40%以上。这一规定对于推进城乡低保一体化进程大有裨益。

（二）针对性和适用性问题

针对性强调对症下药，有的放矢，这也是精准扶贫的基本要求。目前而言，由于对贫困区域、贫困人口致贫原因和扶贫需求的全面考察与精致分析尚不完全到位，导致个别精准扶贫政策和举措针对性不够强。如对于那些因懒致贫的贫困对象，需要摒弃简单送钱送物的不可持续帮扶方式，通过入户教育、舆论宣传、算账对比等方式，引导和督促其通过发展生产、就业创业，实现增收脱贫。而目前一些地方对贫困对象仍缺乏更细致的分类。

一些扶贫政策与贫困户需求仍然存在一定的矛盾。如造福工程是近年来福建省政府精准扶贫的主导项目，主要通过对自然条件恶劣地区贫困人口的搬迁安置，改善其发展环境、拔除穷根来脱贫。但这些群众自我搬迁能力较弱，而政府的补贴资金有限，大部分搬迁费用还得自己出，这就势必挤占他们的生产生活投入。而且许多安置地距其原居地较远，农业生产不方便，一些贫困户又没有其他的谋生技能，这也可能使贫困户不愿搬迁，尤其对于那些首要考虑当前的生活问题，而不是居住条件和长远发展环境问题的贫困者而言更是如此。即便搬迁，也可能造成原居住地耕地抛荒，而贫困户又面临新的就业发展问题。又如小额信贷，为了有效防范风险，其贷款机制可能会与扶贫理念发生冲突。目前福建省农村小额信贷期限三年，贴息政策享受年限为两年，到期后要偿还利息。由于福建省农户小额信贷多用于农业与林业，以水产养殖和果物种植为主，前期投入较大，生长周期较长，不能立即取得资金回报。因此，当前福建小额信贷的周期要求与农业生产规律不符合，导致农户无法做长远投资，难以实现产业扶贫的初衷。

个别扶贫项目也存在供需不匹配问题，即扶贫项目与贫困群体的实际需求存在着差距。如一些贫困地区的扶贫项目主要集中在基础设施建设方面，主要是修建道路、发展饮水工程、建设文化广场等，忽视了农村贫困人口人力资源的开发，没有解决产业发展、村民增收的难题。即便是直接针对贫困人口的产业扶贫项目，由于各地在项目设计时一定程度上存在着跟风现象，导致一些扶贫项目设计不够结合农村实际，最终只能搁浅。比如在泉州，2017年各级财政专项扶贫资金结转结余703.33万元，结转结余率1.4%（省里规定8%）。这些资金结转结余主要是省级产业扶贫专项资金（全年共投入1587万元），主要原因是部分贫困户没有或缺乏劳动力，无法发展产业项目。同年仙游县省级财政专项产业扶贫发展资金共投入921万元，结余226万余元^[2]，结余率高达24.5%。可见，目前省级专项扶贫资金拨付的针对性还有待进一步加强，尤其应该加强与项目的直接对应。

适用性也有对症下药的意思，但更强调其实效，也即更多地从结果来观察。目前，一些扶贫政策可能存在目标偏离，如小额信贷就有这种可能。农村信用社及农业银行的国家贴息小额贷款，由于优惠力度大、使用成本低，存在被企业或大户占用、政策的可持续性难以保障的问题。以精准扶贫“特惠贷”为例，该项金融扶贫政策优惠力度大，为建档立卡贫困农户提供5万元以下、3年期以内，免担保、免抵押、由财政贴息支持的贷款。其设计意图是只要有劳动能力、有脱贫愿意，通过贷款选择合适的产业项目就能脱贫。但由于一些贫困者一时之间找不到合适的预期收益大的项目，加之资金使用成本低，因而一些地方就出现了一些企业以贫困户的名义获得贷款，最大的获益者变成了企业。虽然2017年7月中国银监会等部委联合印发《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》，禁止将扶贫小额信贷以人股分红、转贷、指标交换等交由企业使用，但实践中难以完全查证。这种“户贷企用”的现象，改变了扶贫贷款的使用用途，违背了扶贫小额信贷政策的初衷。倘若企业经营出现危机，也将衍生出不可控的金融风险。当然，我们不能因噎废食，而是应该研究如何堵住漏洞，完善设计。类似的还有贫困户搬迁补助，目前福建省制定了国定贫困人口搬迁每人补助2.5万元、省定贫困人口搬迁每人补助1万元、非贫困人口搬迁每人补助0.3万元的差异化补助政策。由于国定贫困标准更低，这种差异化补助政策是合理的，但即便如此，贫困户仍然可能无法承担日益上涨的建房买房价格，最终可能导致非贫困户受益。调研中发现，许多搬迁户虽然也是高山、偏僻的贫困村，但多是原居住村中经济条件相对较好的农户。对于他们而言，即使政府不给补贴他们也会搬迁。而那些真正的贫困户，由于经济条件差，政府补助资金有限，即使政府提供贷款也要考虑偿还问题，最终出现“搬富不搬穷”的现象。

一些政策设计对实际困难缺乏足够考虑，因而也出现适应性问题。如近年来自上而下都倡导参与式扶贫，让贫困者参与扶贫的全过程，但同时却缺乏对贫困者参与能力和精力的同步关注。一些因病、因学、残疾等贫困者可能因时间或身体原因无法持续性地参与扶贫设计，视野、见识或政策了解程度也限制了其参与能力，最终扶贫事项基本上仍是村干部和村精英们做主。而且大部分农民监督意识和维权意识薄弱，即便遇到侵犯其合法权益的事情，也不懂得如何维护自身的合法利益，更多的村民基于“多一事不如少一事”“民不与官斗”的思想而忍气吞声。因此，贫困户的参与权利实践中未能得到有效保障。又如行业帮扶，调动行业优势、行业资源来扶贫，初衷是好的，但受制于行业性质，其帮扶往往也受到限制。比如一些行业本身工作就很繁忙或者属于特殊行业，如医生、警察等群体，对其所负责的帮扶对象常常给予物资帮助，造血性帮扶不足。

一些政策在具体实施时出现了不适用的问题。如“雨露计划”，作为精准帮扶的重点措施，其针对性和立意都很好，各地也一再强调要充分尊重农民的学习特点和规律，改进培训形式，确保培训质量。但实践中各地在具体实施时仍程度不同地出现了培训内容、方式的不适用性问题。又如目前福建省乡村文化扶贫的供给与需求在某些地方也存在不太协调的地方，主要是扶贫的内容和形式还需要进一步适应贫困群众的需求。虽然近年来福建省各级政府坚持文化投入重心下移，农家书屋或文化场馆也不断出现，但贫困地区文化设施不足、文化物资配备不齐的情况并未完全改观，尤其是提供的文化产品和服务宣传性较强，不够接地气，针对留守村民（老人、妇女、小孩以及病人、残疾人等）的科技知识、医疗卫生知识、环保生活知识、体育健身器材等内容供给不足，文化扶贫“适销对路”问题仍然存在。

（三）稳定性和可持续问题(www.xing528.com)

扶贫实践中的政策调适，意在纠正政策执行偏差，解决贫困治理中的难题。如为纠正盲目搬迁及“两头占”现象，2018年9月，福建省扶贫办下发《关于报送2019年造福工程易地扶贫搬迁计划和集中安置区建设计划需求的通知》，严禁将居住在行政村和集镇等条件较好地方的农户纳入搬迁对象范围，并进一步明确了搬迁的具体要求，要求所有搬迁对象必须签订旧房拆除协议，杜绝农村住宅“两头占”现象。可见，为了解决扶贫实践中出现的种种问题，政策调整不可避免。

目前福建省一些政策变动较为频繁，典型如小额信贷政策，2016年4月《福建省扶贫小额信贷资金管理办法》印发，原2014年9月《福建省扶贫小额信贷资金管理暂行办法》废止；2017年6月《福建省扶贫小额信贷资金管理办法》印发，2016年4月《福建省扶贫小额信贷资金管理办法》文件废止。福建省小额信贷资金管理政策的调整与国家层面要求进一步规范和完善扶贫小额信贷管理有直接的关联，同时也是省内扶贫实践及小额信贷政策自我完善的需要。如扶贫小额贷款资金主要用于发展家庭种植业、养殖业、简单加工业及购置小型农机具等，对于暂时没有合适投资渠道的贫困户，早年当地政府会鼓励引导贫困户，将信贷资金委托给本村农业合作经济组织和其他涉农企业投资经营，贫困户享受保本和固定分红的权益。因此，2014年福建省制定的《福建省扶贫小额信贷资金管理办法》，将省级扶贫小额信贷资金的贴息对象和使用范围确定为：建档立卡贫困户、低于本县（市、区）上年度农民人均纯收入60%的低收入农户以及能够带动贫困户发展的农业专业大户、家庭农场、农民合作社。2017年7月，中国银监会、财政部等国家五部委联合印发《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》，强调扶贫小额信贷要用于发展种植业、养殖业及第二、三产业，提高贫困户脱贫内生发展动力，禁止将扶贫小额信贷以入股分红、转贷、指标交换等交由企业使用，坚持“户贷、户用、户还”。原本支持贫困农户创业的资金转贷给了非贫困组织，贫困农户仅享受了微薄的红利，这对于并不充裕的扶贫资源而言有些浪费。而且由于此项贷款是针对有劳动能力的贫困户，无劳动能力的贫困者就难以享受这种红利，这显然又有失公平，因而需要调整。事实上，此前一个月修订后的《福建省扶贫小额信贷资金管理办法》就规定：扶贫小额信贷是为建档立卡贫困户量身定制的金融精准扶贫产品，扶持对象仅限两类人群：一是建档立卡扶贫开发对象，二是民政农村低保对象，包括每年新增的建档立卡扶贫对象或返贫家庭。同时，新规定严格了贷款条件，即扶持对象应达到法定贷款年龄、信用良好、有劳动能力、有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力；且贷款资金要精准用于贫困户发展生产或能有效带动贫困户致富脱贫的特色优势产业，不能用于建房、理财、购置家庭用品等非生产性支出等。上述修正显然有利于更精准、高效地使用有限的扶贫资金，同时又能在一定程度上防范金融风险。不仅如此，2019年7月中国银保监会等部门出台了《关于进一步规范和完善扶贫小额信贷管理的通知》，明确扶贫小额信贷主要支持建档立卡贫困户（含已脱贫的贫困户）。并提出在脱贫攻坚期内，在符合有关条件的前提下，银行机构可为贫困户办理贷款续贷或展期；在已经还清扶贫小额贷款和符合再次贷款条件的前提下，银行机构可向贫困户多次发放扶贫小额信贷。通知同时明确要求扶贫小额信贷精准用于贫困户发展生产，不能用于结婚、建房、理财、购置家庭用品等非生产性支出，更不能集中用于政府融资平台、生产经营企业等。今后，福建省小额信贷的相关规定可能还会进一步修正。总之，由于当前适应我国国情和福建省情的可供借鉴的成功扶贫经验不多，许多做法需要在实践当中不断摸索，这就必然会导致相关政策变动较为频繁。

但是政策调适在推动基层贫困治理的同时，也因政策变动频繁使扶贫干部和贫困对象不适应，甚至给他们带来一些困扰。如对于扶贫干部来说，很多工作刚刚落实，但因为政策变动，需要重新整改。因此，政策调适也需要把握好度，需要处理好政策的灵活性和政策的连贯性之间的问题。

一些政策在调整的过程中还会引发一些矛盾。如造福工程的补助标准和补助对象变动较为频繁，导致在实际操作过程中容易出现偏差。如2016年福建省易地扶贫搬迁工作，由于国家政策到2016年底才逐步明朗，而造福工程建设时间紧、任务重，福建省部分地方将居住在危旧房的建档立卡贫困户就地就近新建住房纳入易地扶贫搬迁补助范围。2016年底，国家发改委对福建省进行专项稽查后，提出不允许将就近就地新建的贫困户纳入易地扶贫搬迁补助对象。虽然之后福建省按照国家发改委要求进行全面整改，已经补助的贫困户资金不收回，由当地财政自筹资金解决，但这可能会造成之后政府“坐等政策”及其他束手束脚的行为。

持续性问题关注的是政策能否得到连续执行的问题。应该说，近年来福建省自上而下均十分注重扶贫长效机制的问题，关注政策的持续性。“脱贫不脱政策”也得到制度上的保障，如2015年11月国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》规定：重点县退出后，“在攻坚期内国家原有扶贫政策保持不变”。这一规定是为了解决贫困户脱贫后不能继续享受扶贫政策而出现返贫的现象。同月，泉州市委办公室、市政府办公室《关于深化精准扶贫工作的通知》也提出在2017年全市全面脱贫后，相关政策继续延伸到2020年，用于巩固发展成效。其他政策而言，近年来由于政府成本意识和绩效意识有所提升，不断强调扶贫资金监管和扶贫绩效考核，因而持续性问题也得到一定程度的保障。

但实践中，一些政策的可持续性问题仍然存在，如一些政策重政治效益轻经济效益导致政策持续性问题。毫无疑问，扶贫工作既有其经济意义，也具有一定的政治意义。也因此，自上而下政府对财政扶贫资金关注的重点在资金的发放和使用上，考虑资金的成本效益倒在其次。例如根据2017年12月福建省财政厅、省扶贫办公布的《财政专项扶贫资金绩效评价指标评分表》，资金投入8分，资金拨付10分，资金监管20分，资金使用成效62分，这一分值设定表明政府是关注资金使用成效的。但在“资金使用成效”的子指标体系中，年度资金结转结余率12分，资金统筹整合使用成效20分，贫困人口减少15分，精准使用15分。由于贫困人口减少是一个长期的过程，非一年半载能彻底实现，因此这种安排有其合理性，但也表明目前关注的焦点仍在资金的发放和使用方面。

正因为关注扶贫的政治意义，一些扶贫政策在实践中容易出现难以推广问题。如农村金融扶贫除政府推动的外，市场主体参与积极性仍然不强。这是因为贫困主体抵押能力和还贷能力均不强，不是理想的放贷主体，农村信用贷款机构作为经济组织，遵循的是信用贷款发展的基本规律，追求的是经济利益和风险管理，倘若只注重其社会效益，一味强调扶贫性，就会加大放贷机构的经营风险甚至可能导致难以正常运转，同时可能助长贫困户的低还贷率，增加信用贷款的运转成本，最终影响到商业银行扶贫的热情。这在当前市场主体社会责任意识尚不强烈的情况下尤其如此。

类似的还有对贫困对象缺少责任上的制约。近年来，虽然自上而下开始探索激励性扶贫的运作方式，也制定了奖励先进和末位淘汰的办法，定期跟踪考核帮扶对象。这种竞争性的激励模式，增强了贫困对象的主体意识和竞争意识。但就全省层面而言，这种方式并不普遍，各地从实现扶贫目标出发，对贫困对象接受扶贫资源除“专款专用”“户借户还”外并无太多的制约，最终可能导致扶贫资源的低效使用，相关政策难以持续。对于贫困县也是如此，这包括近年来试验区三县地方公益性债务的处理问题等。

社会力量扶贫和市场扶贫的一些具体举措，尤其是一次性捐赠，就其性质而言，本就属于临时扶贫，谈不上持续性。对企业而言，理论上也存在着市场主体的短视与扶贫脱贫的持久性的矛盾。市场主体参与扶贫的主要动力是为了追求经济利益，而脱贫攻坚非一朝一夕所能完成，这可能造成市场主体因为各种主客观因素撤出贫困地区。如有些合作扶贫项目需要较长时间才能产生出较好的经济效益，但市场主体的短视性特征，决定了它可能在前期大量投入而短期内无法得到合理回报之时，选择终止合作或者撤离项目。当然，市场主体如发现其他地区有更好的发展机会也可能选择转移产业，中止扶贫合作。此外，企业自身经营状况也会影响到扶贫合作的稳定性。因此，健全扶贫开发的长效机制仍是一大难题。

还有一些是政策效果的持续性问题。应该说，近年来福建省教育扶贫、产业扶贫等扶贫举措专注于长效扶贫，甚至一些基础设施的建设也有此效果。但与此同时，也有一些地区重视完成扶贫攻坚目标，忽视贫困地区的可持续发展，在发展过程中忽视环境保护及贫困人口的人力资本投入，脱贫人口虽然拥有基本的生活条件，但抵御风险的能力较低，自主发展能力不强，加大了贫困户返贫的比例。

总之，扶贫是一场持久战，要求建立长效扶贫机制，相关政策既要满足扶贫开发形势的新变化和贫困群体的新需求，又要保证政策的相对稳定性和可持续性。

（四）操作性和创新性问题

政策的操作性问题容易导致选择性执行或执行效果不佳的结果，往往是由弹性指标引起，在实际操作过程中难以量化或标准化，可操作性差；或者是一些难以考核或者不被考核的政策，也就是说，即使基层执行者没有执行这些政策也不会被处分，这可能会导致政策执行效果不佳的现象。

应该说，福建省在出台相关政策时，比较关注政策的可操作性。一些政策对此还有所强调，如省民政厅2018年出台的《关于进一步做好支出型贫困家庭最低生活保障工作的通知》提出：在不违背政策精神的前提下，可结合当地实际，研究制定具体配套政策，进一步细化完善支出型贫困家庭入保条件及相关工作规程，提高政策实施的精准性和可操作性。一些政策一开始就以指导意见的形式出台，如2011年福建省委、省政府《关于加快推进“十二五”时期“造福工程”的指导意见》，在实施步骤方面提出要细化方案，市、县（区）、乡（镇）政府要根据搬迁规划，区分搬迁安置对象的不同类型，制订具体实施方案，明确补助标准、安置方式、过渡办法和组织实施措施等内容。此外，就政策本身发展规律而言，一般而言，考虑到各地的差异性，国家政策重统筹、重原则，基层政策重操作、重执行，也即自上而下政策操作性层层递增。

尽管如此，一些政策仍然缺乏足够的操作性。这首先是因为一些政策缺乏配套措施，操作性不够强。如《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》提出加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区，扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富等内容。但这一参与式扶贫的要求目前在各地并没有具体、严格的配套政策措施，因而至今福建省扶贫事业中，贫困户和贫困人口参与仍不够。一些扶贫干部认为，贫困农户的教育程度低，政治素养不高，参与的意义不大，因而先入为主地为贫困者做主，剥夺了贫困者的知情权、话语权、监督权，包揽了扶贫资源的分配和管理。一些地方虽然进行了一定形式和程度上的参与，但根据部分学者的考察，很多也流于形式，贫困户本该享有的知情权和选择权并未真正实现。总之，如何找到符合乡村特色的参与式扶贫手段，形成“自上而下”与“自下而上”相结合的政策决策机制，激发扶贫对象的主动性和主体性，仍是精准扶贫政策实施的重要挑战。

其次是由于各地经济发展情况和贫困情况差异较大，一些政策难以统一。如脱贫标准问题，多元体系下难以制定一个完全量化的标准体系，以至于实践中在统计贫困人口时存在难度。依照目前的标准，在实际统计过程中发现农民收入不固定，支出核定复杂，统计困难；在民主推荐过程中，也存在着打关系牌、人情牌的现象，评价难；在退出时，“两不愁，三保障”的扶贫考核需要定性和定量相结合，不好把握。

再次是对实际情况缺乏足够的估计，导致一些政策不好操作。如在造福搬迁工作中，相关政策对“二女结扎”户，老人与儿女分户等情况能否享受政策就缺乏明确解释；又如产业扶贫是当前长效扶贫的重要手段，但现实中产业扶贫也存在种种障碍：一是贫困地区资源挖掘不够。如一些贫困地区林业资源丰富，但生长周期长，对当地产业发展贡献不突出，扶贫效果也十分有限。二是即便有好的产业也很难找到合适的从业者。现在农村贫困地区青壮劳力大多外出务工，回乡创业的很少，留守人员多为老弱病残和妇女儿童，受教育程度偏低，观念陈旧，经营能力较低。因此产业扶贫项目多为当地农业企业承接，扶贫效果不佳。

而创新性强调的是政策的与时俱进，要求其与实际需要相匹配。福建省较早开始扶贫开发，实践中也积累了不少成功的扶贫经验。但形势在变，政策也需要与时俱进，否则就会因为缺乏创新而影响到政策效果。如近年来，福建省农村金融创新很多，包括林权抵押、海域权抵押、农户联保、村级担保基金等，但这些农村金融产品的创新重在规避风险，强调担保与抵押，难以大范围推广，导致现实中针对贫困户的金融扶贫产品较为单调，不能满足贫困户多样化需求。类似的还有产业扶贫，一些项目因缺乏创新导致产业竞争激烈。如2017年泉州市下达村集体经济创收项目补助资金1000万元，在受补助的51个村中，除泉港区南埔镇肖厝村自建店铺（6间）补助12万元外，其余均是光伏发电项目。产业同质化现象严重。

一些政策因缺乏新的思维导致扶贫效果打了折扣。如目前扶贫政策对贫困者脱贫意愿的激励仍然不够，纯粹的政策或资金补贴可能使贫困人口习惯于接受政府补助，不思进取，导致惯性贫困。这就需要在制度设计上向有劳动能力的贫困人口传递一种信号：支持勤劳致富，兜底帮扶只保障最基本生活。同时要完善相关扶贫政策，通过对贫困者的义务设定及引入竞争性机制，形成一种“多干多支持，少干少支持”的政策安排，调动贫困人口的脱贫积极性和主动性。具体的扶贫政策，如由于易地搬迁成本较高，部分家庭经济特别困难的家庭仍然无法实现搬迁，而且随着大部分人的搬迁，原有的村庄住户减少，基础设施建设重心转移到新村，旧村的居住条件更差，留守村民生活将更加困难。这种现象需要在后期政策中加以关注。类似的如近年来受城市化成本上升或需要照顾家庭等因素影响，农民工更倾向于在本地就业，然而由于本地就业容纳量有限，转移就业政策难以完全实现。

（五）配套性和系统性问题

由于精准扶贫牵涉到不同层级的众多相关部门，而各层级各部门一般独立运作，且有其独立的政策和文件，这就可能产生政策衔接问题。如2016年中央一号文件提出要“加快培育新型职业农民”，文件还要求对培育过的职业农民再开展继续教育培训，以更新知识。但根据福建省2016年《福建省农村劳动力培训资金管理办法（试行）》，“同一培训对象三年内不得同专业重复培训”。2017年修订之后，改为“同一培训对象两年内不得同专业重复培训”。此规定主要是为了扩大受益面，同时也考虑到知识更新换代需要一定的时间，因而这种规定也是合理的。但由于中央文件对间隔等并无具体规定，因而容易招致一些人的误解。总之，中央政策与地方政策的衔接与配套十分重要。

配套性问题还体现在执行机构和执行基础条件的不足上。如从金融扶贫来看，农村信用合作社是福建全省唯一一家实现全覆盖的银行机构，而且农信社已经为福建省数十万有劳动能力的贫困户建立了信用档案，其他金融机构则还不具备这种能量，因此参与也较为有限。从贫困农户来看，根据2016年《福建省扶贫小额信贷资金管理办法》，农户可以获得不超过5万元的无担保贴息贷款，超过5万元则需要提供抵押品。对于贫困户而言，可供抵押的主要就是房产和土地使用权了。为此，2015年国务院发布《并于开展承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，要求各地做好农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。2015年12月，福建省漳浦、建瓯等10个县（市）成为全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点县（市），但这毕竟只是试点，实践中也存在着土地确权等问题。事实上，目前福建省大部分县域尚未建立针对农村“三权”的资产评估和流转的平台与机制，相关贷款业务推进缓慢。

扶贫举措的系统性也还存在一些问题，如《福建省扶贫开发领导小组办公室转发关于做好全国2016年扶贫对象动态调整和建档立卡信息采集录入工作的通知》（2016）将致贫原因分为主要致贫原因和其他致贫原因，主要致贫原因包括因病、因残、因学、因灾、缺土地、缺水、缺技术、缺劳动力、缺资金、交通条件落后、自身发展动力不足，该选项为单选；其他致贫原因除这些原因外，还包括因婚等，此选项最多选两项。选项的设定有利于集中资源解决当前最为关键的致贫问题，但由于贫困原因往往是多方面的，一些因素相互影响，且因果关系不好确定。因此这又势必影响扶贫举措的系统性。

（六）其他问题

政策不平衡问题。一些贫困县制定了专门的产业扶贫规划，如宁德屏南县根据每个村庄的自然条件和文化资源，有针对性地规划，保证每个村庄有其特色的文化创意产业；一些地区则没有县、镇的详细规划，实践中容易因为缺少统筹规划而出现盲目发展、产业雷同及产业链不完整等现象；一些地方虽然有扶贫规划，但缺少具体的制度设计，尤其是对各方权责利缺乏明确的规定，实践中容易发生扯皮现象，影响扶贫进程和实效。当然，由于各地财力不同，扶贫财政投入也不相同。

政策的权威性问题。如我国目前针对农村小额信贷的主要是管理办法和指导意见，福建省也是如此，主要是《关于践行普惠金融提升服务三农水平的指导意见》（2014）、《福建省扶贫小额信贷资金管理暂行办法》等。这些指导意见或暂行办法法律效力低，缺乏足够的强制性，而且变动频繁，权威性受到影响。

政策执行的滞后性问题。在精准扶贫领域，目前主要政策由顶层设计，而后自上而下具体化和贯彻执行。但这些顶层设计方案要真正落地，还需要各地相关政策的关联配合，堵塞制度漏洞，杜绝制度间的矛盾冲突。由于地区间发展差异和社会政策执行能力不一，导致政策的真正实施有先有后，参差不齐，一些精准扶贫政策未能在一些地方及时发挥作用。

此外，一些政策因缺乏对贫困者或贫困地区的全面关怀而显得不尽完美。如近年来，经过政府、社会和学校等方面的努力，各地对贫困学生基本建立了一套比较完善的资助机制。但在资助时，对贫困学生的人文关怀不够，如在一些助学座谈会上，让受助大学生一一介绍各自的家庭情况，还辅之拍照登报，这对他们而言可能是一种伤害。倘若能让贫困学生在保留自尊、自信且没有负担的环境下感受到来自政府和社会的关爱，更有利于他们的健康成长。但显然，这方面关注较少。又如现在少数民族地区易地扶贫搬迁，对如何保护和传承少数民族文化问题也考虑得不够。