从保护到盘活：优化资源配置的新思路

党的十七届三中全会就提出要建立城乡统一的土地市场，而建立我国城乡统一的土地产权市场的核心是农村土地产权的流转。土地和房屋是农民最大的家庭财产，但农民对这一财产的使用和处置却受到来自法律制度的诸多限制。虽然从理论上讲，没有不受限制的产权，但一般来说，只要财产的使用和处置没有对他人造成损害或对社会造成较为严重的负外部性或形成公害，就不应限制个人对财产的使用和处置，否则就是对个人财产的部分和全部剥夺。我国现行的从计划经济体制观念下遗留下来的城乡分隔的二元法律制度虽然从立法本意上并没有剥夺农民财产的故意，但实施的客观结果则是或多或少地剥夺了农民对土地的部分财产，其实也是对农民财产性权益的侵犯。只是这种侵犯不是主观故意上的侵犯，而是客观结果上的侵犯。这套二元法律制度必须要改已成为共识，也是全国各地探索农村土地制度改革、建立农村综合产权流转交易市场的初衷和动力。但对农村土地究竟是在保护中盘活还是在盘活中保护，一直存在两种不同的思路。

在保护中盘活的思路是我国现行的做法。其基本想法就是:我国现行的土地管理法、农村土地承包法等相关法律制度的修订之所以落后于中央文件精神，一个重要的原因就是担心农村土地与城市国有土地同等流转后，社会资本可能会大量进入农村导致农民大量失地和产生大量流民，影响社会稳定。与其修改后可能造成农民土地权益的大量丧失，还不如保持现状。虽然现行的城乡分隔的二元土地制度客观上造成了对农民土地权益的限制和侵犯，但至少土地还在农民手上，总比大量农民失地要好，两害相较择其轻，还不如维持现行法律不变。但这种保护表面上看起来是保护，实际上则是剥夺式或侵犯式的不平等保护，它让农民的土地成为僵死的资源，只能自有自用，难以流转和盘活。湖北的基本做法则是，在现行的法律制度框架内，将其向前推进了一步，不只是单纯地保护，而是在保护中促进农民土地流转和增加农民收入。这种做法虽然使湖北省在农村土地制度改革上的农地“三权分置”、枝江模式、21个试点示范乡镇全域城乡建设用地增减挂钩等成为全国的首创，但它们都只是星星之火，并未形成燎原之势，湖北省农民财产性收入仍然很低，仍然一直低于全国平均水平。这说明受现行法律的限制，市场在湖北农村土地资源配置上的功能和作用仍然不能得到正常发挥，农民土地的财产性功能仍然不能得到正常释放，湖北农民仍然还在守着金土地这个饭碗而难以致富。(www.xing528.com)

在盘活中保护的思路则是将农村集体土地纳入到一元化的正规法律制度框架内，平等保护，同地同权。目的是在盘活流转中证明土地的产权归属。因为在流转中证明产权归属比在使用中证明产权归属难得多得多。要证明某种财产的产权是属于自己的，可以通过占有和使用来证明，也可以通过熟人社会邻里关系或相关协议来证明。其实只要财产是自己在占有和使用，需不需要证明本就无所谓。最难的是如何在转让中特别是在陌生人之间的转让中证明财产产权的归属，且让陌生人相信转让后产权就是他的。证明“你妈是你妈”在陌生人社会里有时就是一件极其困难的事情。同理，农民的承包地由农民自家占用和使用，无需证明，但当农民离开农村需要将经营权流转给陌生的新型经营主体时，就突破了原有乡村熟人社会的界限，虽然集体承包合同可以证明农地的承包权、经营权归农户所有，但离开本集体，它的权威性就大大折扣。同时，新型农业经营主体如何在本集体之外证明自己获得的土地经营权也需要大费一番周折。而最权威、最简捷、同时又能轻松减少证明过程的麻烦和降低因证明所产生的巨额交易费用的最好方法，就是由政府对农村土地确权颁证。虽然确权颁证也需成本，但一次投入，永续管用，比现有的承包合同和流转合同证明方式更能减少麻烦和成本。因为政府的确权颁证将土地产权纳入了统一的法律制度，农民和新型经营主体只要一证在手，无论到哪儿和在哪儿，都可以向任何人证明自己的土地产权，这种产权证书与资产分离，但又与资产并行存在，可以用作贷款的担保抵押和进入市场的保证等，这是一般的承包合同和流转合同所无法比拟和替代的。因此，确权颁证给了在城市化进程加速背景下进城农民在流转土地时更少的麻烦和更大的自由。