湖北省农村土地制度改革存在两重视、两忽视倾向的深层原因

其实，湖北省在农村土地制度上的很多做法一直都走在全国前列，只是由于重视不够，很多在其他省市一些好的做法，在湖北省虽也有政策，但却一直在空转。课题组认为，主要存在着“两重视、两忽视” 的倾向。

一是重视发挥农村双层经营体制中农户“分”的作用，忽视了集体经济组织“统”的功能。20世纪80年代初期，湖北省在“各种联产承包责任制中，包干到户尤其优越”思想的指导下，将农村集体的土地基本都承包到户，其他资产和中小农具都折价卖给了农户，99.9%的生产队都实行了各种形式的联产承包责任制，集体基本没留多少资产，集体经济空壳现象比别的省份更为严重。现在湖北省农村集体形成的“三资”(资金、资产、资源)基本上是后来的乡镇企业、城中村城郊村园中村等“三村”在工业化、城镇化过程中积攒下来的。农村集体“三资”是农村集体经济发展的物质基础，是农民的重要财产。但由于农村管理制度不严，经营机制不活，集体“三资”流失损耗严重。为发展壮大集体经济，2006年，湖北省开始在“三村”开始农村集体资产产权制度创新试点，2007年开展农村集体“三资”规范管理试点。湖北经济学院作为当时的课题组成员，全程参与了“三村”集体产权制度创新试点工作。试点中，湖北省借鉴北京、广东、江苏等经验，在试点村组建兼有合作制和股价制特征的社区集体经济股份合作组织，主要是社区股份合作社。通过清产核资，清人分类，明晰产权，让农民变股东、资产变资本、农村变社区，盘活了试点村的集体资产，推动了试点村集体经济迅速发展壮大。但由于湖北省在实际工作中，仍然重视发挥农户“分”的积极性，对集体经济“统”的功能认识不足，“三村” 集体资产产权制度创新试点工作推进缓慢。虽然湖北省也涌现出襄阳檀溪村、宜都解放社区等先进典型，但直到现在，全省近2600个建制村，“三村”1900多个，开展试点的不到三分之一，完成改制的不到20%。而反观北京、广东、江苏等地，不仅在“三村”范围内试点，还将试点推向广大农村地区，就连后来到湖北考察学习的上海、山东、重庆、河北等省地也都超过了湖北，集体经济发展壮大比湖北快，农民人均通过社区股份合作社得到的各种收入也都比湖北多。

不仅如此，湖北省早在2008年就以鄂办文47号下发了“三村”集体资产产权制度创新试点的实施意见，其中第12到16条提出的具有较高含金量的政策措施如留地安置、自主开发等没有得到很好地贯彻和落实。虽然省里很重视探索集体经济组织的实现形式，但根据课题组对湖北省多年的调研，得到的普遍感觉是，湖北省在“三权分置”上的做法主要是，稳定农户承包权，放活土地经营权，虚化集体所有权，很多促进集体经济发展的政策多年来一直在空转。(www.xing528.com)

二是重视对城市建设用地的保障，忽视了对农村集体建设用地的保障。为缓解工业化、城镇化进程加速过程中的征地矛盾，我国于2004年出台城乡建设用地增减挂钩政策。客观地说，该政策比起单一的强制征地制度，给了农民更多的实惠。凡是集体经济组织和农民不同意的，不得强行开展试点。但该项政策是以减少农村建设用地为代价的，为什么就不能在集体土地上直接发展工业和城镇化来直接惠及广大农民呢?其实，在用地矛盾突出的省份，如广东早在2003年就出台了集体建设用地使用权的办法，2005年更是以广东省政府令的形式推出。湖北省其实在2006年也以省政府令第294号发布了《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》，其核心内容就是，只要符合规划且不用于房地产开发，农民集体建设用地就可以与国有土地同地、同权、同价。全国有相当多的地方如广东省佛山市南海区、北京市郑各庄村、成都市双流工业园区都是在集体建设用地上进行工业化和城镇化，大大促进了当地集体经济的发展和农民收入的提高，而湖北省则主要运用征地指标和增减挂钩来解决城镇建设的用地问题，至于促进集体建设用地入市流转的第294号政府令就如同一纸空文，从出台到现在10年了，政策一直在空转，很多人甚至都不知道该政府令。如宜昌高山云雾土地股份专业合作社在夷陵区下堡坪乡蛟龙寺等4个村投资兴建茶叶加工厂时，负责人汪家新必须先将自己、老婆、女儿、女婿的户口分别落到那4个村成为村集体成员，才有可能获得使用集体建设用地的资格，而这些集体建设用地最后都还必须经过征用变性为国有土地，大大提高了建厂成本。但这些花费不菲的茶厂，如果要到银行申请抵押贷款，由于深处乡下山中，还必须折价三分之二，仅能抵押出三分之一的贷款。

总而言之，由于受法律限制及多种原因，湖北省总体农地流转价格不高，集体资产收入不多，农村建设用地难以入市，宅基地虽有宜都市试点，但目前仍无可能向非本集体成员流转，农村“三块地”的改革一直没能得到大规模的推进，价值显现始终存在诸多障碍，农民财产性收入和人均纯收入自然无法得到较快提升。