政府主导推进土地权属和流转：武汉农村产权交易所到枝江经验

这是三权分置、放活农地经营权的进一步延伸，目的是解决农地不能担保抵押的法律困境，为推动农业新型经营主体发展和土地确权流转创造条件。

2009年，由武汉市政府主导的武汉农村综合产权交易所正式挂牌运作，开展农村土地承包经营权、四荒地使用权、养殖水面经营权、林权、农业类知识产权、农村集体经济股权、二手农机具及生产设施、农村房屋有权和宅基地使用权等10类品种的交易，首创了土地经营权“交易—鉴证—抵押”的武汉模式。有抵押贷款意愿的借款人可以凭武交所开具的《产权流转交易鉴证书》到与武交所合作的商业银行申请抵押贷款，突破了农地使用权不能抵押的法律障碍，部分解决了农业经营主体资金不足和抵押物不足的问题，促进了土地确权和土地向规模化经营方向流转。

2016年向全省推广的枝江模式是对武交所模式的进一步发展。枝江模式是2015年开始实施的。调研中，我们发现:枝江的“合作社+金融”模式实际上是“政府+合作社+金融”模式，是政府在现行农村土地流转受到相关法律制度约束下主动作为、主动创新的结果，是由地方政府出面在现行法律框架范围内创造市场的典范，实现了三大突破和创新。

一是对农村合作金融困境的突破和创新。枝江模式一开始就规避了民间非法集资和变相集资的金融法律风险。它融入了民间资金互助合作的理念，只是互助合作的原始存款基金不是由合作社成员出资而是由政府出资设立涉农贷款风险基金(基金总额5千万元，其中省财政3千万、枝江市财政2千万)，政府出资但政府不贷放资金而交由合作的商业银行(枝江市农村商业银行)市场化运作。商业银行只能将贷款按不高于基准利率(政府提供财政贴息)贷放给枝江市农民合作社联合会(简称农合联)会员，封闭运行，贷款总规模每年为基金总额的5～10倍，贷款期限为半年到1年。农合联负责采集会员的征信记录，建立包括会员的生产发展水平能力、工商、税务、法院判决、质监以及水电、天然气、银行、保险信用记录等信用信息数据库，为商业银行发放贷款提供依据。同时，政府成立涉农贷款担保公司(枝江市天雨农业投资开发有限公司)，以全部基金额度对农合联会员贷款提供担保及风险控制。农合联会员必须认缴出资额，专款放在合作银行，既可用作放贷资金，又为政府成立的涉农贷款担保公司提供反担保。贷款风险由担保公司、合作银行、农合联会员三方共担，合作银行保证年贷款小于3个亿的损失率不超过3%，大于3个亿小于5个亿的损失率不超过5%，超过部分由合作银行承担。形成了政府出资—合作银行放贷—担保公司担保—新型经营主体使用、归还的自我循环封闭链条，一举突破了农村“贷款难”“贷款贵”“贷款慢”的金融困境，开创性地由地方政府创造出了农业新型经营主体融资的专门金融市场。

截至2015年7月底，枝江市农合联共吸纳农产品加工企业、农民合作社、家庭农场、种养大户等新型经营主体会员305家。天雨公司累计现场调查193家，出具担保函94家，担保余额达13530万元。通过农村合作金融平台，累计发放涉农贷款376户4.31亿元，试点合作银行涉农贷款余额38.91亿元，同比增长26.69%，农合联会员贷款有效需求满足率达到81.05%，农合联会员涉农贷款年均利率5.85%，比试点工作之前下降了30.4%，累计为新型农业经营主体节约融资成本1100万元，基本解决了农村新型经营主体“贷款难”“贷款贵”“贷款慢”问题，有效促进了农村合作经济的发展和农民增收。

二是对农村土地流转制度困局的突破和创新。枝江模式中政府设立的涉农风险贷款基金既是政府放在合作银行、专款用于发放给参加枝江市农民合作社联合会会员的自我循环贷款资金，又是政府为入社的联合会会员提供商业银行贷款的兜底担保金。由于有政府基金担保托底，以前银行不认可农合联会员的农地、农房、农具等各类农村资源，现在都可以进入政府成立的农村综合产权交易中心进行产权登记、评估、抵押、交易等，即为农合联会员拥有的各种农村综合产权进行了确权赋能。它使得现行法律制度下本不能用作抵押物的农村综合产权证书可以作为抵押物获得贷款，既倒逼了农村确权颁证工作的有效开展，又促进了包括农地经营权在内的各种农村综合产权在政府组建的农村综合产权交易中心上市流转，放活了土地经营权等多种农村土地产权，并在流转中显现了农村综合产权的价值，增加了包括农民财产性收入在内的各种收入，一举突破了农村土地流转的制度困局。如果说武交所是由地方政府创造出了农村土地流转市场，那么枝江模式则是由地方政府创造并扩大了农村土地流转市场。(www.xing528.com)

进一步讲，枝江模式是在武交所模式的基础上加上了政府出资担保，通过担保赋予和提升了农村综合产权的权能，扩大了农村综合产权市场的容量和规模。其赋予农村综合产权权能所能创造的市场容量主要取决于三个因素:一是政府出资的原始基金的规模;二是原始基金的贷款乘数;三是一定时期内贷款回收的周围速度。这三个因素的数量值越大，赋予农村综合产权的权能就越大，反之则越小。从枝江能够满足80%以上的农合联会员的融资需求而言，枝江目前对农村综合产权的赋能强度基本上是适宜的。

目前，纳入枝江市农村综合产权交易中心的农村综合产权品种有农村土地承包经营权、林权、养殖水面使用权、农村住房所有权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权、农业机械所有权、农业生产经营者的生产设备及其他动产、农业知识产权及其他农村产权等，农村土地承包权评估价为每亩2万元，承包地的流转经营权每年每亩800元，养殖水面经营权每年每亩1000元，抵押贷款按评估价的60%左右发放，多举措分担信贷风险。农合联会员可抵(质)押资产，集中授信，在授信额度和期限内随用随贷。如枝江信达农业专业合作社获得了枝江农商行500万元的授信，在授信期限内，合作社可以用资产做抵押“随用随贷”。同时，所有农合联会员从农民手中流转过来的农村资源必须已经得到确权，确权后经过农村综合产权交易中心评估和拍卖的产权价格就是农民能够获得的财产性收入。农民在合作社打工还能获得工资性收入，如果是以土地等资产入股合作社，农民还能得到入股的分红。

严格地说，枝江模式并不是真正意义上的合作金融，它是借用政府提供的原始基金作为存款来放大贷款规模的。通俗地讲，就是政府主动担当、主动作为、通过“借鸡生蛋”，为新型经营主体发展融资和流转土地创造金融市场和土地市场。

三是对政府管理体制机制的突破和创新。枝江模式中，政府发挥着主动和主导的作用。无论是设立涉农贷款风险基金、成立涉农担保公司、组建农合联、建立农村综合产权交易中心，还是寻求与商业银行合作，都是由地方政府主导和操办的。但是这种主导和操办最终并不是由政府运作，而是由市场主体来运作的。即政府在搭建这一运作框架、并提供运作资金后便退出了，主要只进行监管和提供服务，其他一切皆由市场来主导。从这种意义上讲，枝江模式实际上是将发挥市场在资源配置中起决定作用和更好地发挥政府作用结合在一起的典范。现实中，我们往往强调市场在资源配置中起决定作用和更好地发挥政府作用，但往往忽视了政府在创造市场方面的作用和先天优势。枝江模式表明，政府与市场并不是对立的，政府是可以创造市场的。只要政府主动作为，缜密谋划，是完全可以在现行法律框架约束下创造出市场的。枝江模式说穿了其实是地方政府遵循经济发展规律、主动作为的结果，是对政府管理体制机制的突破和创新。