放活农地经营权：三权分离、分立到分置

坚持农村土地明晰所有权归集体不变、稳定农户承包权、放活经营权“三权分置”提法的最早起源是湖北省，当时叫三权分离，由中共湖北省委农研室的田则林、余义之、杨世友发表在《中国农村经济》1990年第2期上的《三权分离:农地代营——完善土地承包制、促进土地流转的新途径》一文中首次提出，对于湖北当时普遍存在的农地代营现象，建议以三权分离代替两权分离予以规范。三权分离的基本点是，坚持劳动农民共享集体所有权，稳定农户承包权，提倡流转经营权。

2004年农村税费改革以后，很多弃田逃税的农户又纷纷讨要自己的承包地，与“捡田种”的农户产生大量矛盾，湖北省在实践中按三权分离的办法予以调处，化解了土地承包纠纷。2006年底湖北省开始在城中村、城郊村、园中村开展三村集体产权制度创新试点，当时的提法还是叫三权分离，但并未见诸政府文件，典型的提法是襄樊檀溪村的“分权不分产、发展不征地、营运不经营、分红不分利”，目的是解决在工业化、城镇化进程中农村集体经济的实现形式和途径问题，兼顾政治、稳定与效率的三者统一。2010年前后在湖北省领导讲话中开始有三权分离的提法，2012年《湖北省农村土地承包经营条例》创造性提出“农村土地承包经营应当明晰所有权、稳定承包权、放活经营权”，2013年出台的湖北省《农村土地承包经营权确权颁证试点工作方案》明确提出三权分立，此后这两种提法都有使用。2014年中共中央1号文件正式提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”，当年，湖北经济学院受中农办委托，开展武汉农村产权流转交易市场研究，在提交的报告中明确将武汉市于2009年率先探索土地承包权主体与经营权主体分离的做法概括为所有权、承包权和经营权“三权分离”，并建议将“土地承包经营权”拆分为“土地承包权”和“土地经营权”，按照“三权分离”的思路修订完善《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等相关法律制度，这一提法后来被中共中央在2015年吸纳修改为“三权分置”。应该说，“三权分置”提法的最终出台是湖北省在盘活农地的实践经验总结中对我国农村集体经济组织产权制度改革的重大贡献。

三权分置、放活农地经营权是湖北省在工业化、城镇化进程加速背景下，作为人口流出大省，农村大量青壮年劳动力进城打工、老弱妇孺留守务农，如何变“农地农用农民种”为“农地农用能人种”的必然选择。既是盘活农民承包地、搞活农业的重大举措，也是增加农民财产性收益和农民增收的重要渠道。农民通过将承包地流转给新型经营主体，不仅可以获得稳定的租金、红利收入，还可获得更多的就业机会和稳定的工资收入。即通过以放活农地经营权这一农民土地财产为纽带，在增加农民土地财产性收益的基础上，增加农民就地打工的工资性收入和经营性收入，拓宽农民增收渠道。在此方面，湖北省的主要做法是放活农地经营权，引导农业新型经营主体参与土地流转和适度规模经营。

一是政策扶持。全省各地不仅把放活农地经营权、引导农村土地流转工作作为统筹城乡发展、建设现代农业的重点工作来抓，而且结合本地实际，出台了支持引导土地流转的政策措施，既为新型农业经营主体的适度规模经营，也为流转土地的农民增收创造了良好条件。

如荆州市荆州区把土地整理、高产农田建设、农田水利基础设施建设、特色农业产业基地建设、农业综合开发等项目与土地流转紧密结合，优先向规模经营主体倾斜，改善了路、渠、水、电等基础设施。

宜昌市夷陵区对流转耕地100亩以上或一次性流转面积超过村集体土地总面积10%的，按照100元/亩的标准一次性补贴给经营业主，并优先安排基础设施配套项目;对发展柑橘、茶叶、蔬菜等多经作物面积在50亩以上或粮油作物面积30亩以上的家庭农场按200元/亩的标准一次性补贴。

松滋市每年安排100万元的奖补资金，专门支持一批规模较大、带动能力较强、运行较规范的新型经营主体改善生产条件、提高生产能力，每年开展示范家庭农场、示范农民专业合作社创建工作，对评为先进的单位都给予资金奖励和政策倾斜。(www.xing528.com)

二是引导新型农业经营主体以多种方式吸引农民流转土地。目前，湖北省的农地流转虽然主要还是以农户间的自发流转为主，但流转给新型农业经营主体的比重正在逐年上升，主要原因就在于流转给新型农业经营主体，农民可以得到更多的实惠和规避更多的风险。

如荆州市荆州区通过招商引资引进农业企业20多家，流转土地1.4万亩。富阳集团通过“公司+合作社+基地+农户”模式，发展订单养鸡，流转养殖土地面积近1000亩，建立了稳定的养殖基地，合作社社员发展到100余户，带动养殖户500户，实现了产、加、销全产业链模式，促进户均增收上万元。

地处弥市镇的双马生态农业发展有限公司成立于2016年3月，注册资本500万元，公司通过“公司+基地+扶贫+农户”模式流转农户150家、600亩土地作为果蔬种植基地，主要生产吊瓜、南瓜、高粱套种、荆半夏等时令蔬菜20余个品种，预计年生产蔬菜6000吨。每年付农户每亩600元租金，交双马村集体每亩100元及5万元复垦费作为经营风险抵押金。农户在获得土地流转收益的同时，还可与公司签订结对帮扶协议，目前公司已安排92名贫困帮扶对象到公司基地打工，年人均收入可达15000元以上，预计2016年就可帮扶38户脱贫。

湖北东方年华农业开发有限公司隶属宜昌金东方教育集团，在枝江投资兴建现代农业产业园，项目区面积19486亩，规划建设面积10022亩，总投资10亿元。项目由现代农业示范区、农耕文化体验区、康体运动休闲三大板块组成，全面建成达产后，将实现年产值5500万元，上缴税收500万元，新增就业岗位500个，有效带动当地农民增收致富。如东方年华躬耕园将园区划成诸多小块，每小块35平米，由学生家长自愿认种(1000元/年)或认养(1200元/年)，园区统一管理种植无公害蔬菜，将农业生产、农业体验、农业科普、耕读文化、亲子活动、生态养生、休闲观光结合在一起，成为集中小学生社会实践活动基地、生态农业示范基地、最放心的农产品供应基地为一体的生态园区。农户流转给园区的土地为每亩800元/年，且每年递增50元，还有的被聘为园区工人，可获得打工收入。

三是成立土地股份合作社。枝江市探索成立了秦家塝、信达、同心桥3家土地股份合作社，土地入股1001户、面积达到14825亩。为保障社员利益，土地入股社员可享受土地租金和利润分红等收入，土地保底分红在每亩400元以上，户均直接从土地分红中增收3000元以上。

宜昌高山云雾土地股份专业合作社在夷陵区下堡坪乡蛟龙寺村投资兴建茶叶加工厂，吸纳农民将土地作价入股，组建了土地股份合作社。蛟龙寺、十八湾等村1763户、5765人自愿入社，实现土地流转14065亩。经村民代表大会讨论，茶厂作价3000万元，农民入股的土地每亩作价6000元，1000元为1股。合作社的年终净收益按4∶6分红，其中4为按股分红，6为按茶农卖给茶厂鲜叶的交易量分红。农民获得的收益不仅包括土地分红、交易量分红，还包括卖给茶厂的鲜叶收入和为茶厂打工的收入等，年均增收达到3000多元。