农村土地流转法规存在两个滞后问题

现行涉及农村土地流转的相关法规滞后于中央政策，不利于土地利用和土地资源的优化配置;滞后于农村发展现实，不利于农业增效和农民增收。

1.与农村土地流转相关的法规滞后于中央政策

目前，我国没有独立的农村土地流转法，关于农村土地流转的法律法规，主要是《土地承包法》(2002年)和《农村土地承包经营权流转管理办法》(2005年农业部颁布)。在我国现有法律框架下，农地流转存在许多法律制度上的障碍，农地流转的规定还不完善，这不仅造成了有限的土地资源得不到充分的利用，而且也阻碍了我国农村经济的发展。主要问题:(1)现行法规对土地承包经营权流转的限制过于严格，不利于土地“分散化、碎片化”问题的解决。《农村土地承包法》第二十七条规定:“承包期内，发包方不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”在大量农村劳动力外出务工的背景下，“三分之二以上成员同意”难以执行，即使执行其运行成本极高，如果单个承包经营者之间的土地进行调整，还要经过县级人民政府农业行政主管部门批准，大大增加了流转成本，使农民通过自愿流转来改变生产方式、增加财富的努力变得更加困难，阻碍整个社会的土地资源流动。(2)现行法律规定土地承包经营权流转的主体限制在本集体组织成员内部，导致土地流转具有一定的封闭性。《农村土地承包法》第四十八条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”可见，非本集体经济组织成员受让集体经济土地的条件受到了严格的限制，这种限制保护了本集体组织成员的利益，对促进本集体内部经济的发展和稳定起到了积极的作用，但同时也造成了土地流转的封闭性，不利于土地资源的优化配置。2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。更好地发挥政府作用，必须解决以往存在的政府职能“错位、越位、缺位”现象。但政府行政管理要改革，前提是法律要放权给政府，政府再放权给市场，才能提高市场的效率。从中央政策的要求和现行法律制度对比来看，目前与农村土地流转相关的法规滞后于中央政策。(www.xing528.com)

2.与农村土地流转的相关法规滞后于农村发展现实

目前，农村土地流转后，农业新型农业经营主体规模经营需要大量的资金投入，“融资难、融资贵”是大问题。与农村土地流转的相关法规滞后于农村发展现实的主要问题是土地承包经营权不能抵押。我国现行法律无论是《农村土地承包法》《物权法》，还是《担保法》，均没有赋予家庭承包土地承包经营权的抵押权能，长期以来实践中的土地承包经营权抵押行为无法可依，法律与现实之间存在冲突。依据现行的法律规定，只有依照招标、拍卖等方式取得的“四荒”土地的承包经营权才可以进行抵押，禁止以家庭承包方式取得的土地承包经营权进行抵押。这些限制性规定不利于土地承包经营权的自由流转，也不利于实现对集体土地的充分利用。2014年1月中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，提出:“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”由此可见，土地承包经营权不能抵押的问题，一定要通过法律途径解决。