农村土地确权：演变、重点

自改革开放以来，国家一直强化对农民土地承包经营权的保护，土地确权政策总体上朝着稳定农民土地承包经营权的方向发展，土地确权政策演变及工作重点经历了三个阶段。

1.第一轮承包期，按人口确定和分配承包地，实行“二权分离”

我国农村的土地制度经历了土地改革、合作化运动、人民公社化运动以及家庭联产承包责任制等一系列的变革过程。人民公社时期土地高度集权控制，农民没有土地使用权、支配权。1978年实行家庭联产承包责任制为基础的双层经营体制，摒弃了“土地集体所有，集体经营” 制度，集体对农户按人口平均确定、分配承包土地的数量，把土地所有权和承包经营权分开。1984年中共中央1号文件规定把农民土地承包期延长到15年不变，进一步从政策上明确了土地所有权归集体，使用权归农民，实行“二权分离”。从分田到户至1998年第一轮承包的15年期间，虽然国家明确了集体土地家庭承包，土地所有权与使用权分离，但政策对农村土地承包合同的期限、合同标的、要约与承诺以及违约责任等都没有做出明确规定，农村土地确权在实践中未受到足够重视，土地登记工作没有到位。客观原因是分田到户初期的土地权属不稳定，土地确权登记的测量技术不发达，对农村大量的承包地进行确权登记发证也受财力限制。

2.第二轮承包之后，集体与农户签订土地承包合同，稳定土地承包权

1997年中办、国办联合发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，要求向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书，以确定农民30年的土地使用权，但由于法律的缺位，实践中难以落实。2002年的《农村土地承包法》对土地发包方和承包方权利和义务、承包期限和承包合同、土地承包经营权流转作了严格规范，要求集体与农户签订土地承包合同，从而稳定了土地承包权。2007年《物权法》明确土地承包经营权是一种用益物权，规定了不动产登记制度，从法律上强化了农地使用权的排他性。2008年中央1号文件要求“加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度”。农业部从2009年开始以村组、乡镇为单位开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作。2010年中央1号文件要求“全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户’，扩大土地承包经营权登记试点范围”。2011年末四部委联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，启动该项工作。总体来看，土地第二轮承包期初至2012年期间，虽然国家强调颁发土地承包经营权证书，实践中集体与农户签订土地承包合同，但农村土地确权没有落实清晰的登记账目，承包方缺乏准确的空间地块信息，对土地边界确认大多为村集体或农户默认状态。由于人口变动、户口迁移、土地流转、公益设施建设用地占用农田等因素，土地承包关系出现了诸多新变化，因权证不符、证账不符、合同权证不到户引发的纠纷矛盾十分突出。(www.xing528.com)

3.新一轮土地确权，颁发土地承包经营权证书，实行“三权分置”

2013年至今，针对农村土地承包普遍存在面积不准、四至不清、登记簿不健全等问题，2013年中央1号文件提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。2013年末中共十八届三中全会也明确要求:“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，从法律高度赋予了农村承包土地更多的财产权能。2014年11月中办、国办下发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》再次强调要建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度。2014年农业部在试点的基础上，选择了山东、安徽、四川3个省开展农村土地承包经营权确权登记颁证“整省”试点，2015年新增江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南9个省区“整省推进”试点。截至2015年3月，中央安排及地方自行推进的全国开展土地承包经营权确权登记颁证试点县数有1988个，涉及1.3万个乡镇、19.5万个村，3.3亿亩承包耕地，全国三分之二的县、五分之二的乡镇以及三分之一的村庄开展了这项工作。据农业部信息，全国完成土地确权工作需要耗费超600亿元的巨额资金。

新一轮土地确权是在我国工业化、城镇化进程中农村劳动力已经大量转移的背景下进行的，相当一部分农户将承包土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权，即形成所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权流转的格局。新一轮土地确权具有以下新特点:一是新一轮确权登记后，颁发新的由农业部统一格式的农村土地承包经营权证书，过去各地试点颁发的土地承包经营权证统一收回，农民的土地承包经营权不再只是村集体及其内部农民互相认同的权利，将得到更广范围的社会认同;二是确认土地空间信息，清晰记载了地块实际面积与四至范围;三是以法律形式赋予农民土地的物权属性和财产权能，农户在土地确权后拥有了土地承包经营权证等法律上的凭证。