如何提高地方政府的行动能力

5.4.1.1　区域内联盟与区域间竞争

“十城千辆”工程分三批共确立了25 个试点城市，其他的未被列入试点的城市也陆续启动了新能源汽车推广计划。这些分散在全国各地的城市都有一些推广新能源汽车产业发展的举措。它们地理分割及各自为政使得一个区域之内的行动者关系密切，但区域与区域之间的交流合作却存在壁垒。试点城市间的竞争合作关系如图5—1 所示。

图5—1　基于区域分割的竞争合作关系

地方政府之间的竞争不仅存在于试点城市的申请者之间、入围者之间， 也存在于政府各个层级之中。同一省份会确定多个省级试点城市，它们竞争着省级政府的资源，连同一个市的不同区之间也存在着建设充电桩的竞争。只要存在着政绩竞争，各级政府组织的积极性就会被充分调动。

地方政府之间的攀比和竞争，容易滋生地方保护主义倾向。鉴于汽车产业的规模经济特征，一方地域内只存在为数不多的整车制造商，地方政府与当地车企实际上存在着稳定的一对一或一对多的“捆绑”关系。地方政府为实现本地区经济利益的最大化，会与当地企业形成利益联盟，以加强自身的讨价还价能力，从中央政府谋求更多支持。由于本地企业才是当地政府的税收来源，各地选择的商业推广模式及出台的扶持政策大多利好于本地企业。例如，广州在实施限购的政策中，将为包括普通混合动力汽车在内的节能和新能源汽车，都预留了牌号，并给予1 万元的补贴。生产混合动力凯美瑞的广汽丰田因此会受惠于这一政策。各地都推广当地生产的新能源汽车， 而车企的新能源汽车一般很难进入异地市场，例如比亚迪就不得不通过在多地建厂的方式，在深圳之外的其他地方推广电动车。各地方政府牵头成立的区域性产业联盟旨在区域内的自产自销，很有防范外来者的味道(张政、赵飞，2014)。这些都很容易滋生地方保护的危险，极易造成恶性竞争、重复建设、资源浪费和产能过剩等问题。

地方政府间的竞争可能导致地方投资过热以及与中央统筹规划的矛盾。随着2009年1月“十城千辆”工程的开始，地方政府的热情参与使得2009年成为新能源汽车产业迅速发展的破局之年。仅在这一年内，我国中东部地区十几个省市的新能源汽车地方联盟纷纷成立; 各省市新能源汽车及其关键零部件产业基地火热动工; 充电站等配套基础设施建设在全国迅速铺开; 全国共有22 个省市共出台新能源汽车振兴规划或行动计划35 项。各地产业发展呈现诸侯割据之势，充电站建设的热潮此起彼伏、产业规划不断膨胀、地方补贴力度一方更比一方强。这使得中央政策的初衷可能在执行时演变为地方政府对政治资源的争夺，从而产生各地新能源汽车过快非理性发展的隐患。早在2009年，发改委和工信部相关人员已经公开表示对新能源汽车重复建设和产能过剩的担忧。

地方政府竞相争取试点名额的原因在于，成为试点城市不仅可为当地车企带来中央财政补贴，更能极大促进当地新产业链的发展从而拉动地方经济增长。还未成为公共领域试点城市的地方政府希望入选公共领域试点城市， 已经入选公共领域试点城市的地方政府希望进一步成为私人购买领域的试点城市。截至2012年12月，我国已分三批共确定了25 个公共领域试点城市， 这25 个城市基本涵盖了我国具备一定新能源汽车产业基础的所有城市。最后一批试点城市于2010年7月确定，但科技部有关负责人于2011年9月6日表示，又有20 个城市申请加入节能与新能源汽车试点城市，由此可见地方政府对取得“试点”资格的热情。

地方政府间争取“试点城市资格”的竞争增加了地方政府在发展本地的新能源汽车产业上进行制度创业的动机，而各地在产业基础以及资源能力上的差异使得各地方在制度创业上既有相同点又存在差异。在相同点方面， 各地方政府都主导了“产业化” “市场”和“配套服务”的活动并出台了相关的政策; 在差异点方面，在推进新能源汽车产业发展时有不同的推进模式，他们推进制度创新的能力也是有所不同的。

5.4.1.2　地方政府的能力差异

各地方政府出于当地的汽车工业基础、政治资源、财政实力及当地发展战略，在推进新能源汽车产业发展时有不同的积极性和推进模式，他们推进制度创新的能力也是有所不同的。总体而言，地方政府的能力维度表现在三方面，如表5—1 所示。

表5—1　地方政府的能力比较

注: +++表示该项能力很强，++表示该项能力一般，+表示该项能力较弱。

(1)产业基础优势(www.xing528.com)

各地的发展战略都是与当地企业捆绑在一起的，当地产业基础直接决定了地方政府的发展路径。这验证了图5—1 所示的区域内的密切合作关系。

坐拥三大汽车集团(一汽、东风、上汽)的长春、武汉及上海大力支持以整车厂为核心的区域联盟。这些老汽车工业基地早已与这些大型集团建立了稳固的“捆绑”支持关系。由于这些大型集团能够直接与中央部委对话，甚至直接参与行业重大政策的制定过程，这类企业所在的地方政府更像是一个缺少能动性但全心全意服务的辅助者，他们以当地大型集团为“形象工程”和重点服务对象，为其发展保驾护航。

杭州依靠其电池技术优势(万向集团)配合国家电网推行“换电”模式。由于缺乏整车优势，大力发展租赁模式和换电模式。纯电动出租车采用换电模式; 在公共区域设立租车站，将电动车作为新型公共交通工具，只租不售，分时计费。

深圳拥有比亚迪、五洲龙、陆地方舟等新能源整车生产厂家，以及包括比克电池、汇川电控、奥特迅、科陆电子等在内的一系列新能源汽车零部件生产企业。深圳存在着普天、南方电网等大型央企作充电设施支持。杭州主要扶持当地车企比亚迪。引入专门从事运营服务的普天公司，采用融资租赁的方式帮助比亚迪推广新能源公交，支持比亚迪与深圳巴士集团合资成立电动出租车公司，帮助推广比亚迪出租车。

汽车产业是合肥的重要支柱产业，整车企业有江淮、安凯客车等15 家企业，汽车零配件企业有200 多家。汽车产业化基础较好，电动汽车产业起步较早。合肥并非技术最尖端者，也非资金最雄厚者。

北京主要扶持北汽新能源汽车有限公司。北京推广的技术路线为纯电动汽车，对混合动力汽车不给予地方补贴。

(2)地方财政实力

地方经济实力也是影响地方发挥能动性的重要因素，这直接决定了利好政策的力度，如地方补贴、产业专项资金、投资充电设施建设、贷款贴息、税负减免、消费者用电补贴。不同城市的地方补贴差距很大，如对纯电动汽车的补贴，深圳最高补贴6 万元每辆，上海市不分行驶里程一律补贴4 万元每辆，合肥补贴1 万元每辆，有些试点城市甚至没有地方财政补贴。

按国家和地方政府1 ∶ 1 比例补贴的城市及省份有北京、青岛、武汉、湖南、天津、广州、西安、福建、宁波等，其中青岛、广州实行不退坡机制。太原、广东、大连、南京等城市按各自不同的补贴方式给予补贴。另外，江苏省与地方政府的补贴方式按四六分。

相对于其他省市的补贴政策而言，上海对新能源汽车的补贴优惠政策居于首位。上海市是多年来中国经济的龙头，经济实力雄厚。除国家补贴、上海市级补贴外，上海的闵行区、嘉定区和浦东区等行政区还提供区级补贴。另外，消费者在上海购买新能源汽车还可以免费得到专用牌照额度(拍卖价格在7 万元至10 万元)。

(3)地方政府制度创新能力

地方政府的制度创新能力也是影响其制度创业的重要因素。在这方面做得比较好的地方政府有深圳、杭州、北京、上海等。

作为历史文化名城的杭州并没有多少整车制造优势，但它另辟蹊径致力于“充换结合、混合经营”的新商业模式，并没有卷入大规模圈地建设充电站的热潮，而是利用物流、互联网和服务业的结合实现快速更换、分层转运与配送，以适量充电桩作为补充。杭州市政府成立了节能与新能源汽车的发展协调小组，成立了杭州新能源展销中心，杭州新能源汽车的服务中心， 杭州永泰租赁公司。另外，杭州鼓励本地企业竞争，分时租赁、集团租赁、长租、社区团租等各种方式相生相容。

作为改革窗口的深圳具有创新基因，虽然其传统汽车工业薄弱，但随着比亚迪在电动汽车领域的优势逐渐凸显，深圳市大力扶持比亚迪发展电动汽车，将企业优势发挥到城市优势，争当全国第一个充电城市。为此，深圳市政府在市民中心出资建设充电桩等新能源基础设施、主动购买比亚迪电动车作为日常的办公用车、支持比亚迪电动出租车的投放运营并免收其牌照费、在国家关于充电站技术标准缺失的情况下组织课题组编制《深圳电动汽车充电系统技术规范》、在中央的私人购买补贴政策出台之前发布了当地的补贴政策。中央政府也表示会给深圳更多先试先行的机会。在发展电动汽车上，特区政府最大程度地协调电网公司、电动汽车生产厂商、充电设备提供商诸多重要力量的利益平衡。

北京在汽车牌照一号难求的情况下市对小型、微型纯电驱动汽车进行单独指标配置，这极大地刺激了消费者将目光从传统汽车转向新能源汽车。另外，为解决消费者购买新能源汽车后的里程焦虑，北京市政府出台了多项专门针对住宅物业配合建设充电桩的管理政策。这在制度层面为消费者采购新兴产品解决了后顾之忧。