理论基础与概念框架分析

虽然我国政策主要是由中央政府负责制定，但在很大程度上却是由地方政府具体执行。在市场化改革过程中，地方政府在财政预算、物资分配、投资、资金信贷等方面获得了实质性的权力，地方政府的独立的利益主体地位得到了不断的强化和巩固(孙宁华，2001)。作为具有独立利益的制度性实体，地方政府在政策执行过程中会通过成本收益分析来确定自己的最优行动。虽然中央政府可以通过各种手段来监管地方政府行为，但是我国复杂的政府机构所产生的控制问题会使得监管并不完善(Huang，2002)。我国的地方政府有发挥能动性的空间，他们的行为有两项重要特点，一是试点模式，二是热衷于经济发展。

(1)试点模式

“摸着石头过河”是对中国转轨过程的一种形象描述，与之相对应的就是各种实验性质的改革举措首先在局部小范围地区实施，获得经验或者教训后，再考虑在更大范围甚至全国施行。我国幅员辽阔，各地区之间的资源禀赋不同，社会经济发展程度极不均衡，所面临的社会环境和经济机遇也不一样(陈天祥，2000)，如果一开始就由中央政府统一实施某项制度安排，不仅推行的难度大，而且将面临难以预期的实施成本。试点模式也经常被称为“政策试验”(Heilmann，2008)。

这种做法就是，允许一部分地区根据当地实际情况摸索各种解决问题的办法，成熟的地方经验会被吸收到中央政策中，继而在全国范围推而广之， 即各种实验性质的改革举措首先在局部小范围地区实施，获得经验或者教训后，再考虑在更大范围甚至全国施行。“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。” (邓小平， 1994)通过这种方式的互动，地方分散试点和中央干预能有效结合，地方的创新精神被有机地融合到中央主导的政策制定过程中。

政策试点这种方法虽然诞生于特殊的革命年代，但它已作为一项优良的传统和成功的经验而被运用到国家的现代化进程中。作为一种极具实用性的认识论和方法论工具， “政策试点”被广泛用于中国多个方面的改革实践中。政策试点这种方式使得制度变迁的稳定性和创新性得到极佳地结合。在中国渐进式的经济社会转型过程中，以各种试点项目、实验区为代表的“试点”在其中起到了重要作用。(www.xing528.com)

试点项目的启动通常是在中央政府的“推动力”和地方政府“竞争力” 这两个基本因素的交互作用下展开(周望，2013)。这与地方政府行为的第二个特点有关。

(2)热衷于经济发展

我国地方政府行为的一个突出特点就是热衷于区域的经济增长。我国的地方政府对经济建设工作的积极性极高，许多对地方政府财政支出的分析都反映了地方政府对“形象工程”“政绩工程” “招商引资” “大规模特地开发”的热衷。Krug 和Hendrischke (2007)甚至认为，中国新生的商业系统是在地方政府的竞争中产生的。

现有文献中也有许多学者对我国地方政府的这种发展经济的积极性给出了解释。地方政府的偏好具有上级政府需求主导型偏好结构，由于地方政府的偏好结构是与上级政府的要求相适应的，长期以来，在“以经济建设为中心”的中央政策引导下，地方政府对经济建设工作表现积极。(田润宇， 2010)有学者分析了地方政府官员的考核机制，认为“晋升锦标赛”的考核体制直接促使了地方政府发展经济的极大热情，那种寻求一切可能的来源进行投资、推动地方经济发展的热情在全世界范围内也是罕见的。(周黎安，2007)也有学者认为地方政府的这种行为是与转型经济背景息息相关的。我国的市场化改革是渐进式的，市场的完善有一个过程，企业难以真正走上市场，必须借助政府的力量谋求发展。政府，尤其是地方政府和企业之间有着千丝万缕的联系(胡勇，2006)。地方政府具有比企业更强的投资与发展能力。考察我国的改革历史，很多本应由微观经济主体承担的制度创新实质上都由地方政府来承担(陈天祥，2000)。有许多学者认为，正是中国地方政府在经济发展中的重要角色而促成了中国经济自改革开放以来保持了30 多年的高速增长的“增长奇迹”(Gilboy，2004)。