创新政策与工具优化探究

新兴产业是政策驱动性产业，因其发展的前瞻性、较强的社会性、生产要素的先进性等，需要政府长期培养(李天舒、张天维，2010)。技术创新政策是对一国政府为了影响或者改变技术创新的速度、方向和规模而采取的一系列公共政策的总称(陈劲、王飞绒，2005)，其主要目的就是通过缩短技术创新从发明到商业化应用之间的时滞来加快科学技术成果从潜在生产力向现实生产力的转化(李晓春、黄鲁成，2010)。

政策体系由理念变为现实必须依靠各种政策工具的支持及其相互配合。创新政策就如同一个装满了各式各样政策工具的工具箱(Flanagan，Uyarra ＆ Laranja，2011)，这些工具就是实现创新政策目标的手段。政策制定者在制定政策时，需要选择合适的政策工具组合。这种工具性的视角有助于理解政府应如何有目的地影响创新过程。因此，政策工具是政策研究的一个重要路径(黄萃、苏竣、施丽萍、程啸天，2011)。

学术界对于政策工具的研究，成果最为丰硕的领域当属政策工具的类型研究。按照政策目标，政策工具可被分为四类，即“学习”“激励”“象征和劝告” “提高能力”四类(Schneider ＆ Ingram，1990)。根据活动方式， 仲为国等将我国的技术创新政策措施分为金融外汇、财政税收、其他经济措施、行政措施、人事措施五类(仲为国、彭纪生、孙文祥，2009)。赵筱媛等结合科技活动特点和科技政策作用领域等因素，将政策工具划分为战略层、综合层和基本层三类(赵筱媛、苏竣，2007)。根据政策干预程度的强弱，也有学者将政策工具分为强制性、混合性和自愿性政策工具三大类(李世超、蔺楠，2011)。顾建光等将政策工具分为管制类、激励类、信息传递类这三大“家族”(顾建光、吴明华，2007)。

然而，最具有经典性与操作性的应该是Rothwell 和Zegveld 的分类方法。他们根据政策工具对技术创新产生影响的层面的不同，将技术创新政策工具分为供给面、环境面和需求面三大类(Rothwell ＆ Zegveld，1981)，具体包含十二种如表3—1 所示。(www.xing528.com)

表3—1　政策工具的分类及解释

这种分类将复杂的创新政策体系从工具与措施角度进行了降维处理，具有显著的维度内聚合效度与维度间区分效度，同时又具备较强的目标针对性与内容指导性，因而在政策研究中得到广泛的应用(张雅娴、苏竣， 2001)。其中供给面政策工具主要是指政府直接投入财务、人力、技术等相关要素的供给; 环境面政策工具指政府通过租税制度、知识产权保障及公平交易法等方式来间接影响科技发展的环境因素; 需求面政策工具着重在积极开拓并稳定新技术应用的市场，从而拉动技术创新和新产品开发，如政府采购。综合来看，供给面政策工具主要表现为对科技活动的推动力，需求面政策工具更多地表现为从市场需求的拉动力，而环境面政策工具对新兴产业的发展更多地是起到间接影响的作用(刘兵、增大本、苏竣，2007)。

尽管政策工具能够反映政策发挥作用所采用的手段，但并不能显示政策目的。同一种政策工具可以用来实现不同的政策目的，如可以用来推动新兴产业发展的不同环节。例如，政策工具“财务金融”可以是推动新技术研发的对企业研发的资助，也可以是帮助企业建立生产基地、帮助新产品产业化的低息贷款，还可以表现为致力于市场推广、对消费者购买新产品的补贴。因此，在考虑创新政策如何推动新兴产业发展时，需要同时考虑政策所使用的政策工具以及政策工具所作用价值环节。因此，我们还考虑了政策文本分析的第二个维度——创新价值链。