财政关税的职能与局限性

关税是国家税收的一种，组织财政收入是关税的基本职能之一。在早期，关税收入曾占一些国家财政收入的很大比例。17世纪末，欧洲各国的关税收入多占其财政收入的80％以上。美国建国之初，关税是其最主要的财源，1805年美国联邦政府的财政收入90％～95％是来自关税，1900年仍占41％以上^[1]，1902年关税收入还占其政府税收总额的47.4％。

在当今，大多数国家特别是发达国家关税占财政收入的比重已经大大下降，如美国在1995年关税收入占财政收入的比重约为2％，但同一时期在少数国家，关税仍然是财政收入的重要来源。表3-1为部分国家关税占政府收入的比重。

表3-1　部分国家关税占政府收入的比重　单位：％

资料来源：IMF Government Financial Statistics Data Bank.1995、2005、2015）。

（一）财政关税职能概述

关税的财政收入职能（财政关税）是指以增加国家的财政收入为主要目的而征收关税。起初征收关税的目的就是为了增加国家财政收入，但随着各国经济的发展和国际经济竞争的加剧，各国征收关税的主要目的转变为抑制外国商品的进口，保护国内的产业和市场。

（二）财政关税职能的目的

在历史上关税产生以后的一个很长时期内，征收关税的目的主要是为了统治阶级或国家的财政收入或宫廷享受。资本主义经济发展后，由于资本主义市场激烈竞争，各国为了保护本国生产和经济的发展，利用关税作为保护手段才出现了保护关税，但财政关税仍然是国家财政收入的一个来源。

由于经济的发展，发达国家的财政收入改为以直接税为主，财政关税已很少使用。但一些发展中国家由于国内经济不发达，直接税源有限，关税在国家财政收入中仍占很大比重。因此，在关税及贸易总协定中对发展中国家的关税削减给予了一些例外的照顾。征收关税必然同时产生财政收入与贸易保护的双重作用。因此，以财政收入为主要目的的财政关税，其征税对象应该是进口数量大、消费量大、税负能力强的商品，而且应该是本国非生活必需品或非生产必需品，以便既有稳定的税源，又不致影响国内生产和人民生活。

财政关税制度有着自身的局限性，主要表现为进口税率过高，会形成关税壁垒，影响国家间的贸易关系；征收出口税，不利于提高本国产品的出口竞争能力。所以，进入20世纪后，一些主要工业国家都先后放弃了财政关税政策。

（三）关税在我国财政收入中的占比

改革开放以来，我国财政收支呈现以下几个特点：一是我国财政收入增长迅速，从1978年的1 132.3亿元人民币增加到2004年的26 355.9亿元人民币，增加了22.3倍；与此同时，我国财政支出也迅速增加，从1978年的1 122.1亿元人民币增加到2004年的28 360.8亿元人民币，增长了24.3倍。二是财政支出的增长速度快于财政收入，二者增长速度都快于同期GDP的年均增长速度。1978年至2004年间，我国财政收入年均增长率为13.7％，财政支出年均增长率为14.2％，同期GDP的年均增长速度为9.5％。三是财政赤字居高不下。在1978—2004年这27年中，处于财政赤字的年份有24个，财政赤字总额达19 660.9亿元人民币。

从以上数据中可以看出，要正常发挥政府的各项职能作用，增加我国财政收入、控制财政支出是一项重要工作。特别是自1997年以来在连续数年以拉动需求、刺激经济发展的积极财政政策引导下，我国财政支出增加较快，财政赤字增长过快。为了弥补巨额赤字，短期内增发国债是可以取得一定效果的，但是长期主要依靠发行国债来解决赤字促进发展是不现实的，因为当政府债务成为一种沉重负担难以正常偿还时，就可能引发无法控制的社会问题。在这种潜在危险下，应寻求更为有效的增加财政收入的途径。

税收天生就是政府筹集收入的形式，而具有征收便捷、集中、高效等优点的关税更受到各国政府的重视。由于关税是由海关在进出境口岸对货物征收的一种税收，在开放经济社会中其税源比较集中可靠，在组织收入方面，关税比其他税收更为方便和及时，关税所具有的这些优越性，使得关税通常作为一国的中央财政收入，一直受到中央政府的重视。新中国成立以来，我国关税筹集财政收入职能的地位和作用体现在以下方面。

第一，新中国成立初期到20世纪70年代中期，关税财政收入职能逐年削弱。图3-1和图3-2中，新中国成立初期到20世纪70年代中期，关税占中央财政收入的比重以及关税在各项税收收入中的占比都呈下降趋势，这一特点在关税占各项税收比重的指标中较为明显。

图3-1　1949—2019年中国关税及进口货物增值税、消费税规模

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图3-2　1949—2019年中国关税占各类指标的比重

第二，20世纪70年代中期到21世纪初，关税财政收入职能表现得突出。尤其是90年代以来关税及海关税收收入都呈现持续、稳定和大幅度增长，关税和海关税收收入（进口环节代征增值税和消费税）占中央财政收入的比重约为10％至30％，超过之前年份的比重，成为我国中央财政收入的重要资金来源（见图3-3）。

图3-3 2004—2017年我国关税和海关税收占中央财政收入比重

资料来源：根据中国财政收入年鉴数据整理。

第三，21世纪初期到现阶段，关税占各类税收及中央财政收入的比重逐步降低，但是这期间海关代征的进口环节增值税和消费税的比重远超关税的比重。我国目前社会经济发展所处的历史时期及改革开放所处的阶段决定了我国目前乃至将来很长一个时期内，关税和海关税收收入仍继续保持不断增长的趋势，其筹集财政收入的职能仍会占据重要地位。征收关税仍将是海关工作的重心，是其他关税职能赖以发挥的重要基础。

此外，如果考虑海关所代征的一并上缴中央财政的进口环节增值税和消费税，那么所占中央财政收入的比重更高（见表3-2）。在1994年税制改革以前，关税收入占中央财政收入的比重均在10％以上，最高时达到26.79％。自1994年以来，尽管由于关税税率大幅下调使关税收入的作用有所下降，但所占比重基本上仍在7％以上，而包括进口环节代征税在内的海关税收占中央财政收入的比重更是在20％以上，最高时达到32.08％。从我国关税收入总额来看，尽管也存在一些年份关税下降的情况，但总体是上升的。1994年以前，中央财政收入对关税的依赖程度较高，特别是1985年至1993年期间，由于实行中央、地方两级财政“分灶吃饭”的体制，导致中央财政收入占国民收入的比重以及其他税收占中央财政收入的比重出现大幅下降，这使得关税收入的作用更为突出。1994年大规模的分税制改革以后，关税在中央财政收入中的作用明显降低，但与许多发达国家甚至与一些发展中国家相比，关税的财政作用仍十分明显。由此可见，现阶段关税收入仍是我国财政收入的重要来源，它在我国财政收入特别是中央财政收入中的作用仍不可低估。

表3-2　2004—2017年我国关税及海关税收规模及占比

20世纪60年代西方一些学者对关税占国家财政收入的比重进行研究后逐渐形成的“财政收入对关税的依存度假说”认为，一个国家的财政对于关税的依存度与其经济发展水平是负相关的。在经济发展处于较低水平时，由于直接税的收集和管理费用相对较高，使得一个国家严重依赖于间接税。随着经济的发展，其他税种的筹集和管理费用相对于关税会降低，从而实现税收结构从关税等间接税转移至直接税的必要条件，经济水平的提高将对这一依存度产生负的作用。这种特征在我国不同历史时期的发展过程中展现了类似的趋势，参见图3-4。从实践来看，随着贸易自由化和经济全球化的发展，世界各国的关税水平普遍降低，关税的财政作用也随之弱化。在发达国家，关税水平已降至很低，关税收入占财政收入的比重已微不足道。但在一些落后的发展中国家，关税仍是财政收入的一项重要来源，关税所占比重也较大。

2001年底我国加入世贸组织后，外贸进出口额急剧上升，关税税率进一步下调，这对我国关税收入必然带来较大影响，关税的财政作用是否能够维持？到底会产生多大影响？这是应该研究的重要课题之一。以下是对决定关税收入因素的理论考察，并从计量经济学的角度来实证研究各种因素对关税财政作用的影响。

图3-4　1978—2013年我国关税、流转税、所得税占税收收入的比重

（四）决定关税收入的主要因素分析

目前我国关税包括对进口货物征收的进口关税和对部分出口货物征收的出口关税，由于出口关税占全部关税的比例很小，所以这里忽略不计。在进口关税中绝大部分都是从价征收的，只有极少部分货物采用从量税或复合税方式征收，而从量税或复合税从理论上都可折算为从价税，所以本节采用从价方式来计算我国关税。

一般来说一国关税收入主要受进口贸易额、汇率以及关税税率三个因素的影响，可以用以下函数式来表达：T=F(M,E,i)。其中T代表关税收入总额，M代表以外币计价的进口总额，E代表直接标价法的本币汇率，i代表商品的进口关税税率。

如果孤立地分析这三个因素对关税收入的影响，显然关税收入与这三个因素存在正向变动的关系。也就是说，只要进口贸易额增加，或者一国本币贬值，或者关税税率提高，都会使进口国的关税收入增加。然而由于这三个因素是在不断变化中的，相互之间关系紧密且存在替代效应，一个因素上升，可能同时导致其他因素的下降，因而就不能简单地判定关税收入的升降，所以有必要对其进一步加以分析。

通常而言，进口贸易额与汇率之间存在同向变化的关系，即本币汇率升值（表现为E值下降），有利于该国进口而不利于出口。单独考虑一国本币升值情况时，还存在本币升值幅度与进口增加幅度之间的敏感性问题，如果敏感性强，那么本币升值会带来该国进口的大幅增加，因而二者之积必然上升；反之，敏感性弱的情况下，本币升值使该国增加进口的幅度有限，二者之积则会下降。所以一国关税财政收入作用的大小不仅与本币汇率的变化有关，而且与汇率变动对进口额变动的敏感程度紧密相关。

关税税率与进口贸易额之间也存在紧密的关系。当一国进口关税税率提高，增加了进口商的进口成本，进口数量就会相应下降。这里存在一个税收弹性的问题，当进口的税收弹性小于1时，即关税税率上升100，导致进口数量相应下降小于100，如果是进口小国，进口商品价格不变，则关税收入会上升；反之，当关税税率下降，则会导致关税收入下降。但同样情况下，对于进口大国，关税税率上升导致进口数量下降，必然导致进口商品价格的下降（因为此时国际市场上该商品供过于求），这样关税收入总额的升降就取决于进口商品价格下降的幅度。如果价格下降幅度过大，则会导致关税收入下降，反之则上升。当关税税率下降也会出现这样的情况。而对于进口税收弹性超过1时，即关税税率上升100，导致进口数量相应下降超过100，此时对于进口小国，关税收入会下降；反之，当关税税率下降，则会导致关税收入上升。而对于进口大国，由于关税税率上升导致进口数量下降过多，进口商品价格下降幅度过大，关税收入必然下降许多；而当关税税率下降，会导致进口数量上升过多，进口商品价格会因供不应求而上升，此时关税收入必然会上升。