亚太小岛屿发展中国家的发展现状及挑战

亚太小岛屿发展中国家的基础设施融资不仅受到政府和私营部门资金有限的限制，而且还受到公共财政管理制度薄弱的制约。2014年，小岛屿发展中国家公共支出总额的81%被用于经常性支出，仅有19%用于新公共产品的资本投资。这些经常性支出中有很大一部分用于支付人工费用（联合国开发计划署，2017）。这使得用于资本支出项目的财政空间变得十分有限，包括基础设施项目在内的众多国家项目都在争夺这些资金。

与非岛屿国家相比，亚太小岛屿发展中国家基础设施项目的建设和维护费用较高，这是因为几乎所有材料和生产资料都依赖进口，且许多项目规模较小，恶劣的气候条件使得设施的老化速度加快。然而，由于其位置不佳难以融入邻国或区域框架，这些岛屿国家在一系列的基础设施服务中需要相对独立。基础设施至关重要，亚太小岛屿发展中国家应尽最大努力调动国内收入并吸引外部资金来满足其基础设施需求。他们需要强化整治措施，重新审视税收政策和经济政策以改善宏观经济运行。良好的治理措施会直接影响私营部门的信心，为PPP模式提供支持，并降低交易成本，提高效率。

考虑到小型经济体的共同制约因素、未来发展潜力较小、地理位置相对偏僻及其所面临的气候变化威胁，基础设施发展战略需要降低这些因素的影响，因为这些因素都会导致回报率降低（经风险调整的）并增加投资风险。由于财政能力弱，项目建设和维护成本高，各国政府在吸引私营部门融资方面不可避免地会面临一些困难，主要包括：i）鉴于基础设施服务市场需求较小且用户的购买力往往很低，而维护和更新成本较高，识别和策划具有合理回报率和经济规模的基础设施项目很困难；ii）气候变化和自然灾害等相关风险对项目的可持续性构成了威胁，导致内部风险成本更高，需要更高的回报率来抵消已识别的风险。

亚太小岛屿发展中国家的基础设施市场通常由少数几个参与者组成，彼此之间相互作用。他们是：i）基础设施项目的所有者（通常是政府方）；ii）基础设施服务的消费者，包括机构和个人用户；iii）开发商和承包商；iv）财务发起人和贷款方；v）咨询顾问。此外，还有一些实体将参与者联系起来，例如资本市场、律师事务所和谈判代表。所有参与者都受到监管框架的约束，但是公共部门的作用至关重要，因为它是制定规则且领导整个流程的最高权力机构。确保监管者与基础设施资产的潜在所有者之间没有利益冲突也很重要，因为这有可能使潜在投资者不敢参与项目招标。图5.6展示了斐济某个给排水（WSS）项目中各方参与者之间的关系。

图5.6　斐济雷瓦河城市给排水和污水处理投资项目

资料来源：Green Climate Fund （2015）；Karna （2018）
注释：EIB为欧洲投资银行

鉴于国内私营部门相对薄弱且资本市场不发达，很难想象在大多数亚太小岛屿发展中国家本地化融资能有重大贡献。因此，外国投资者往往是新建基础设施项目重要的资金提供方。尽管如此，完善的国内金融监管体系也可以使当地参与者受益并帮助培育市场，而现有基金（例如养老基金和/或保险基金）可以逐渐成为发展基础设施融资市场的重要参与者。

如前一节所述，建立主权财富基金是利用该国储备头寸支持金融稳定并获得投资回报的一种方法，还可以作为吸引外部资本的一种资金，以显示政府管理资金的能力。然而建立主权财富基金是一项艰巨的任务。大多数亚太小岛屿发展中国家并没有额外收入，因此寻找资金非常困难。此外，这些国家缺乏管理大型基金的经验和所需的体制框架，难以吸引国际伙伴。在计划成立新的主权财富基金之前，政府若能提高调动国内收入的能力，改善支出政策，可能会在此方面做得更好一些。更高的收入意味着更多的储蓄机会，而稳健的支出政策将改善效率低下的状况，并为吸引更多国际支持铺平道路。(www.xing528.com)

除了利用现有的官方发展援助计划外，亚太小岛屿发展中国家也有机会同时吸引外国资金注入和帮助以应对气候变化的相关影响。很多发展伙伴都支持为适应气候变化提供资金的计划，包括国际组织[例如联合国、世界银行、亚行和国际农业发展基金（IFAD）等]和双边基金（例如来自澳大利亚、日本、美国、欧盟的几个成员国等）。这些资金将投向直接的环境治理、社会经济发展、与适应气候变化有关的软硬件基础设施建设以及自然灾害的保险等众多领域。

考虑到自然灾害和气候变化对基础设施供给的重大影响，以及目前大多数主要基础设施项目计划（包括其融资）都将其纳入了重点考虑范围，因此值得对这个问题进行简单的探讨。最近一份关于小岛屿发展中国家气候和灾害抵御能力融资的报告（经合组织和世界银行，2016）强调了以下四个问题：

•在个人、机构和私营部门这一层面建立气候变化和自然灾害抵御能力，对于实现亚太小岛屿发展中国家的发展目标至关重要，但为达到该目标所能使用的资金往往十分有限且难以获得；

•市场化融资机制对所有亚太小岛屿发展中国家而言并非都是平等且容易获得的，因此这些国家仍需继续依赖国际发展组织提供的优惠融资，这依然是其主要资金来源；

•在亚太小岛屿发展中国家，地理和收入的差异掩盖了一些国家风险与资金安排不成比例，存在一些大而空的承诺等现象，最小的国家往往每年能获得最高的人均财政拨款，这主要是由于包含了较高的固定行政费用；

•重建资金往往在大灾难发生后安排，但仍缺乏可预测的长期资金安排。与规模较小、频繁发生的灾难相比，规模较大的灾难更容易获得更多的资金。

因此，除了现有的抗灾救灾模式和机制外，还应着重加强公共部门的能力，促使亚太小岛屿发展中国家及其基础设施系统做好长期准备。这就需要努力构建一个足够强大的支持系统，主要包括：i）法律与制度；ii）公共部门管理灾害风险的能力。灾害风险管理需要长期规划和管理，包括事前的风险减轻措施、事中的风险应对措施和事后的恢复措施。灾害风险管理能力包括专业筹划能力，以及领导现场响应、制订应急计划和评估结果的管理能力。政府建立可靠灾难风险管理系统的坚定信心也将使得国际发展伙伴更有信心助推这项计划。例如，2017年11月，斐济成为第一个发行主权绿色债券的新兴经济体，发行总额为1亿斐济元。世界银行和国际金融公司在债券发行过程中向斐济政府提供了技术支持，该债券得到了金融市场的积极响应（第一批资金4000万斐济元被超额认购）。债券筹集的资金将用于支持气候适应和恢复项目。

小岛屿发展中国家另一种可行的发展路径是构建区域合作模式，以筹集和管理气候变化基金。可持续信托基金或保险基金需要达到一定的规模。而小岛屿发展中国家的单个国家很小，以至于无法有效筹集和管理信托基金或保险基金，尤其是在风险很高的情况下。区域基金则可以为此提供必要的规模经济。原则上，其类似于某些国家的区域债券，但不是由某些城市单独发行，而是通过区域开发银行来发行。2016年，亚太地区成立了太平洋灾难风险保险公司（PCRIC），该机构是太平洋灾难风险评估和融资倡议（PCRAFI）的成果之一。该计划得到了世界银行和亚行的支持，并得到了日本、全球减灾与灾后恢复基金（GFDRR）以及非（洲）加（勒比）太（平洋）—欧盟（ACP-EU）自然灾害风险消减计划的财政支持。PCRIC目前由库克群岛、马绍尔群岛、萨摩亚、汤加和瓦努阿图五个成员国组成，成员国还可以再增加。建立由气候变化基金和其他发展伙伴提供资金的区域信托基金也可以作为另一个探索的方向。扩大基金规模将有望实现规模经济、削减行政和交易成本，同时通过地域多元化也可以降低风险水平。太平洋区域还可以通过采取区域性行动来应对气候变化的影响，从而加强其联系。