亚洲内陆发展中国家的挑战与前景

虽然动员国内公共资金是亚洲内陆发展中国家基础设施融资的关键因素，但私人融资也越来越重要。考虑到基础设施领域的巨大融资缺口，所有融资来源（无论是公共还是私人、国内还是国际）都必须加以利用。在不同国家和不同的基础设施子行业，各种潜在融资来源的作用和权重也将有所不同。在此提出以下四点建议。

税制改革

通过实施税制改革改善税收管理现状，将提高亚洲内陆发展中国家在基础设施服务供给方面的财政能力。征税能力对筹集关键基础设施项目资金至关重要。许多亚洲内陆发展中国家，特别是那些自然资源不丰富的内陆发展中国家，尽管过去已经进行了重大改革，但税收征收率仍然很低，因此其征税能力仍需加强。税率数目不多的简单税收制度更有利于纳税人遵守。这也使得税务管理和执法在那些司法系统运行不佳的国家不那么具有挑战性。对限制免税也可以降低税收制度的复杂性和扭曲现象，同时通过扩大税基来增加收入。在这种情况下，增值税被证明是一种有效而强劲的收入助推器：采用销售税征收方式的国家往往比不采用该方式的国家收入更高（Keen和Lockwood，2010）。

此外，亚洲内陆发展中国家应考虑实行全面的税收管理改革，使其税收程序和制度更加现代化。改革可采取包括法律、技术和行政等在内的诸多措施：i）建立独立的纳税人办公室；ii）使用信息与通信技术（ICT）应用程序以提高合规性并打击腐败行为（例如应用一站式互联网税收门户网站、电子申报、电子退税应用程序和电子海关）；iii）建立现代化的注册、备案和管理等纳税环节的基本规则和流程；iv）加强对程序设计者的审计和审核；v）采用与基础设施维护和运营相关的税种和征收办法（ADBI，2018；国际货币基金组织，2017b，2018）。但是，增加征税收入并不能自动转化为满足一国基础设施融资需求的充足资金，也不意味着专门用于基础设施支出的资金将被以有效或最优的方式使用。因此，旨在改善公共基础设施资金使用效率低下的改革方案也有助于更好地利用可用税收。

吸引外国直接投资

亚洲内陆发展中国家不妨考虑实施专门制定的激励政策，以吸引更多的外国直接投资对本国基础设施投资。这些激励政策大致可分为两类：财政激励政策和金融激励政策（经合组织，2015）。对外国直接投资的财政激励政策包括以下三种：

•降低直接税，例如在特定地区（如经济特区）降低企业所得税率、设置免税期和实施税收优惠政策；

•鼓励资本形成，例如提供特殊投资补贴、投资税收抵免和利润再投资等；

•其他减税措施，例如降低营业税和减少增值税。

对外国直接投资的金融激励措施通常由政府机构和大型外国投资者协商确定，包括（但不限于）以下五种：

•降低或消除与贸易伙伴、邻国的关税和其他跨境壁垒；

•提供基础设施补贴，通过提供实体基础设施（例如公路和铁路）或通信设施来满足外国投资者的需求；

•提供就业培训补贴以缓解合格劳动力资源短缺的问题，包括通过公共教育项目进行培训；

•向投资者提供信贷，包括向外国企业提供软贷款、利息补贴或贷款担保；(www.xing528.com)

•提供不动产优惠准入政策，包括以低于市场价格向外国投资者出售、租赁土地或建筑物。

但是，试图采用激励措施以刺激更多的外国投资资金流入也会带来风险。所给予的任何优惠均以放弃收入（财政激励）或增加支出（金融激励）为代价，给这些国家带来了机会成本；而这与税收改革的目标恰恰相反。采用激励措施确实会吸引更多的外国直接投资，但这并不容易，而且对本有投资计划的公司来说也并不是“福利”。金融激励措施尤其如此，欠发达国家和发展中国家往往很少有可用的公共资金，在某种程度上，更有争议的是以“合法贿赂”的形式向私营部门提供资金，做该国认为必须做的事情。只有当刺激措施引起的投资或商业活动产生的价值大于刺激措施本身的价值时，这才是合理的。

如本书第一章所述，就基础设施领域的外国直接投资而言，必须有有效的PPP机构、采购实体和私有化管理部门，这些机构都应具备足够的运作能力（例如训练有素的工作人员），并具有明确的责任划分和协调机制，包括跨境基础设施项目（例如区域公路或铁路网络）的管理机制。各国政府可以考虑提供适当的担保以降低外国投资者的预期风险。这种担保会使金融家和投资者感到安心，因为这代表政府将遵守诸如电力购买协议或PPP合同等具有法律约束力的合同，并支付相关款项。必须强调的是，这种担保确实会导致让政府方承担基础设施项目的全部风险，但只涉及与其自身行为有关的部分，例如未能履行合同或不支付应付款项。项目的其他潜在失败风险仍然由开发商承担，政府担保只是减少了部分风险，并且这些风险政府完全能够控制。

加强公私合作伙伴关系（PPP）

在亚洲内陆发展中国家，PPP模式被广泛认为是发展中国家的政府利用私营部门为基础设施项目提供融资，进而提供公共服务和产品的具有潜在影响的平台。通过PPP模式进行的私营部门融资广义上包括：i）作为项目开发者参与股权融资；ii）通过私人贷款方进行项目融资或债务融资，私人贷款方可以是商业银行或非银行业金融机构，或两者兼而有之。PPP模式的公共融资通常包括：i）政府通过赠款或可行性缺口补助的方式^[10]承担项目的部分前期资本成本；ii）政府提供补贴以弥补日常运营和维护成本；iii）国有企业（SOEs）投资其部分股权；和/或iv）国有开发银行提供优惠贷款。多边开发银行和双边金融机构还为采用PPP模式实施的基础设施项目提供各种形式的优惠贷款、赠款、担保及金融和技术支持。但是要想成功运作，PPP模式需要建立完善的法律框架，这在一定程度上解释了为什么PPP这种适用于大型基础设施项目的特殊模式并未如预期希望的那样得到广泛应用。如前所述，项目能够可持续发展的重要前提是，增强政府官员在规划、执行、监督和评估基础设施项目可持续性、适应性、包容性和优先实施顺序，以及建立健全基础设施框架体系的能力。在这方面，亚洲内陆发展中国家可以使用以下两个现有工具来评估其实施PPP模式的成熟度，并确定下一步工作的最佳实施路径。

•亚太经社会的PPP成熟度自评价^[11]是用于判断该国实施PPP模式成熟程度的一项工具。该评估工具有助于识别在基础设施领域吸引私营投资所面临的主要挑战，并确定政府需解决的关键问题，以便私营部门更积极地参与基础设施项目融资。该工具也有助于制订详细的行动计划；

•公私基础设施咨询处（PPIAF）的国家PPP成熟度诊断工具^[12]也可用于提供战略性和具体性的判断，以评判一个国家或该国特定行业是否已准备好实施PPP模式，如果不适合采用该模式，那么什么才是最有效和最高效的运作方式。该工具有助于在公共投资和PPP模式之间做出战略性选择，并确定最佳的PPP类型。

国际合作

亚洲内陆发展中国家应充分利用发展金融机构和多边开发银行提供的技术援助，以增强其规划、维护和管理基础设施的技术能力，从而优化有限的可用资金。亚洲内陆发展中国家的相关负责机构尤其需要了解如何推进和准备具有商业可行性（或可盈利的）的基础设施项目。国际发展机构和多边开发银行可以通过分享亚洲内陆发展中国家，甚至是世界其他类似地区在基础设施融资方面的有益经验和成功做法来进一步帮助这些国家。通过与国际发展伙伴合作，亚洲内陆发展中国家还可以通过各种融资和风险管理工具（包括可行性缺口资金）来提高基础设施项目的财务可行性，从而改善运营效率低下的问题并提高透明度。通过利用国际发展界十分重要的专业知识、能力和资金资源，亚洲内陆发展中国家可以获得他们所需的支持以推出其基础设施平台，再将其融入对于任何国家的宏观经济命运而言正变得日益重要的区域网络。

此外，鼓励亚洲内陆发展中国家与邻国合作解决以下问题：

•在区域一级就政策建议达成共识，并尽可能统一基础设施融资和PPP监管框架；

•加强现有多边机制以促进：基础设施融资及项目准备和实施方面的知识共享；在公共部门、金融机构、私营投资者、项目公司和其他利益相关方之间展开对话；

•将潜在的气候变化影响作为所有规划活动和金融工具（例如绿色债券）的共同考虑范围，以确保规划的所有基础设施项目具有环境可持续性。