亚洲内陆国家的发展现状及趋势

亚洲的内陆发展中国家在公共资源和私人资源、跨国投资方面都受到一定的限制，这使得他们在基础设施融资需求方面面临着挑战。亚洲内陆发展中国家发展水、卫生、交通、能源和信息等综合基础设施项目所需的资金预计约占其国内生产总值的10.5%。（Branchoux、Fang和Tateno，2018）。在该区域的内陆发展中国家中，阿富汗对基础设施融资的需求最高（高达GDP的29%），其次是尼泊尔和吉尔吉斯斯坦，高达GDP的19%（见图5.1）。交通和能源领域的投资需求最大，其次是信息通信技术（ICT）和供水卫生（WSS）（Branchoux、Fang和Tateno，2018）。

图5.1　2018—2030年亚洲内陆发展中国家的基础设施融资需求（占GDP的百分比）

资料来源：ESCAP，based on Branchoux，Fang and Tateno（2018，table 4 in Appendix F）

此外，对于曾经是苏维埃社会主义共和国联盟（苏联）一部分的内陆发展中国家而言，他们对有限数量的经济行业（例如自然资源）的经济依赖，以及全球大宗商品价格的波动，都增加了这些国家重大基础设施项目长期融资的难度。近年来，对俄罗斯联邦实施的国际经济制裁进一步加剧了这种情况，这是由于这些国家与俄罗斯联邦保持着密切的经济联系。以上因素的累积效应使得公共和私人资金都受到了巨大压力，从而限制了亚洲大多数前苏联内陆发展中国家的基础设施投融资选择。因此，实体基础设施不足是亚洲内陆发展中国家面临的主要障碍，并因其地理条件的限制而加剧。亚太经社会的“实体基础设施接通指数”评估了亚洲内陆发展中国家在交通、能源、信息通信技术（ICT）、供水卫生（WSS）领域对实体基础设施的接通情况，证实了亚洲内陆发展中国家对各类基础设施的接通不足（见图5.2）。哈萨克斯坦、阿塞拜疆和亚美尼亚远高于亚洲及太平洋发展中国家的平均得分，而阿富汗、尼泊尔、老挝人民民主共和国和蒙古则接近或低于有特殊需求国家的平均得分。吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、不丹和土库曼斯坦则基本处于发展中国家和有特殊需求国家的平均得分之间。亚洲内陆发展中国家的基础设施投资资金主要来自公共部门，尤其是财政预算。各国调动公共资源的方式往往不同。例如，在资源丰富的内陆发展中国家，对开采自然资源征收的许可费、特许经营权使用费和租金等非税收入所占份额高于税收收入，而在其他内陆发展中国家，大部分公共支出通常是由税收收入资金筹集的（见表5.1）。在融资工具方面，由于一些内陆发展中国家的公共部门处于主导地位，因此其基础设施融资以优惠性（concessional）公共融资为主，而非优惠性私人融资的参与率仍然很低。

图5.2　2015年亚洲内陆发展中国家实体基础设施接通指数

资料来源：Based on ESCAP（2017）

表5.1　2017年亚洲内陆发展中国家的财政收入、赠款和支出（占GDP的百分比）

资料来源：ESCAP based on World Bank（2019b）

尽管有大量的基础设施融资需求，亚洲内陆发展中国家的资本性支出（主要用于基础设施）往往远低于经常性支出。近年来，阿富汗和阿塞拜疆的资本性支出占比最高，而哈萨克斯坦的资本性支出占比最低（见表5.1）。非资源型内陆发展中国家公共支出的主要来源是税收，而由于其经济制度不规范、税收管理系统低能低效，税收收入往往较低。此外，避税和逃税也是一个问题，尤其是国内个人和公司。在此情况下，财政和经常账户余额赤字或“双赤字”的存在是一项重大挑战，其限制了基础设施的融资能力，并使得内陆发展中国家成为净借款国（见表5.2）。内陆发展中国家的“双赤字”状况将继续导致由外部借款、外国直接投资和汇款流入（主要来自中国和俄罗斯联邦）共同提供资金的情况（国际货币基金组织，2017d；2017e；2017f；2017g；2017i）。

表5.2　2017年亚洲内陆发展中国家财政和经常账户余额相对GDP的比重

资料来源：ESCAP based on World Bank（2019b）

因此，利用公共债务作为基础设施融资的潜在来源对于某些亚洲内陆发展中国家，特别是“双赤字”国家而言可能并不可行。但与此同时，这些国家不太可能在不产生债务的情况下发展基础设施：与可以通过债务或股权等方式筹集资金的私人实体不同，政府是不能进行股权筹资的。因此，对于许多亚洲内陆发展中国家而言，通过公共债务融资可能是唯一选择，无论多么不愿意。

亚太地区内陆发展中国家的一个共同点是严重依赖官方发展援助（ODA）资金来承担基础设施建设的费用。这些国家可获得的官方发展援助大部分是优惠贷款，期限长、利率低，而且往往包含一部分赠款。优惠贷款在尼泊尔外债总额中所占比例最高（占比85%），其次是阿富汗（75%）和老挝人民民主共和国（42%）（世界银行，2016）。实际上，官方发展援助是低收入内陆发展中国家最重要的也是唯一的国际融资来源，占比达到70%以上，而中低收入内陆发展中国家的官方发展援助约占非国家资金总额的35%至65%（贸发会议，2014）。2012—2017年，受到官方发展援助资金援助最多的是基础设施领域融资需求最高的阿富汗。在亚洲内陆发展中国家里，第二大援助接受国是尼泊尔。

专栏5.1　尼泊尔跨境陆港的多边和双边融资

尼泊尔是南亚的内陆发展中国家，被印度和中国两个大国包围。该国通过发展陆港来促进对外贸易和投资，旨在通过加尔各答港将尼泊尔市场与印度市场连接起来。陆港是内陆码头，通常与海关相邻，为通过公路、铁路、内陆水路或机场等各种方式运输的集装箱提供装卸、临时存储和转运等物流服务（亚太经社会，2015）。陆港可减少过境和过境准备时间，并促进内陆地区与国际贸易的深度融合。

在陆港发展领域，尼泊尔从多边开发银行和邻国均获得了财政和技术方面的援助，不仅解决了项目的资金缺口，而且也学习到了他们管理、建设和运营基础设施资产的经验。例如，2000年的时候，得益于世界银行的援助，尼泊尔在尼印边境建设了三个陆港，即比尔根杰、比拉特纳加尔和拜拉瓦哈瓦（世界银行，2013）。世界银行主要通过监督内陆集装箱仓库建设、安装海关数据自动化系统（ASYCUDA）和高级货物信息系统（ACIS）、开展贸易便利化实操培训来精简贸易转运程序，从而降低尼泊尔进出口的运输成本。2010年，亚洲开发银行（ADB）通过尼泊尔的国家公路项目及孟加拉国和印度的跨境走廊项目在卡卡比塔资助建设了尼泊尔的第四个陆港（印度，道路运输和高速公路部，2018）。

这四个正在运营的陆港为尼泊尔融入区域和全球市场提供了便利，因为他们为尼泊尔近70%的进口总额和60%的出口总额提供了交易渠道（见表5.3）。其余的进出口流量集中在位于加德满都的特里布万国际机场（占出口总额的30%，占进口总额的12%）或其他经济特区（SEZs）和工业区^[3]。

表5.3　2017—2018年尼泊尔—印度边境通过陆港产生的进出口贸易

资料来源：Nepal，Department of Customs （2019）
注释：（a）在建

由于陆港的初步成功，尼泊尔政府在邻国的支持下正计划开发更多陆港。在尼泊尔与中国的边界上，中国为塔托巴尼陆港的重建提供了财政援助，该陆港由于2015年的毁灭性地震而被关闭了四年（喜马拉雅时报，2019）。同样地，作为“一带一路”倡议（BRI）的一部分，中国发展援助预计将使用1.24亿元人民币用于在Rasuwagadhi建设一个内陆集装箱仓库（加德满都邮报，2019）。此外，尼泊尔政府正在积极研究在亚里、内雄、拉苏瓦加迪、基马森卡、奥兰古戈拉、尼泊尔甘杰和马亨德拉纳加尔等地建设陆港的可行性。同时，计划在这些新的陆港附近开发经济特区，给予投资者提供各种激励，比如前5年免征100%所得税（接下来的5年免征50%）、基础设施项目免税40%、零增值税（VAT）以及根据2015年《经济特区法》给予关税优惠、防止劳工罢工和抗议。

虽然在多边融资的支持下成功地吸引了进出口贸易，但陆港并未能带来理想的收入（加德满都邮报，2014）。因此，政府正在建立尼泊尔港口管理局，以管理和约束该国的陆港，使其与陆港的直接运营脱钩（Rising Nepal，2019）。

主权财富基金（SWF）是一种完全国有或国有控股的基金，旨在稳定一个国家的经济，使其免受收入波动、自然灾害和经济危机等紧急事件的影响，并支持整个国家的经济发展（主权财富基金研究所，2019b）。在亚洲内陆发展中国家，阿塞拜疆、不丹、哈萨克斯坦、蒙古、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦都至少拥有一支主权财富基金，其资金来源通常是其自然资源收入（主权财富基金研究所，2019a）。亚洲内陆发展中国家的一些主权财富基金的资金规模相当大（见表5.4）。

表5.4　2018年亚洲内陆发展中国家的主权财富基金（百万美元）

资料来源：Sovereign Wealth Fund Institute （2019b）
注释：（a）蒙古的未来遗产基金（Future Heritage Fund）在2019年的初始投资为2.173亿美元，并预计每年会收到3.929亿美元的额外资金（Yurou，2018）

尽管大多数主权财富基金的存在是为了确保经济稳定并抵御经济金融冲击，例如不丹、哈萨克斯坦、蒙古和土库曼斯坦，但阿塞拜疆和乌兹别克斯坦的主权财富基金已开始对基础设施和社会资产进行战略性投资（国际货币基金组织2018；Peaslee，2019；世界经济论坛，2019；Yangdon，2019；Yurou，2018；Zhussupova，2018）。例如，阿塞拜疆国家石油基金（SOFAZ），其通过石油和天然气获取的收入已用于在基础设施领域开展积极的投资，范围涵盖医疗保健、教育和房地产领域（Antidze，2018；Azernews，2018）。但是，亚洲内陆发展中国家的许多主权财富基金仍未准备好将其资金用于基础设施发展。

尽管亚洲内陆发展中国家的基础设施项目对私人投资者而言没有很大的吸引力，但外国直接投资（FDI）在亚洲内陆发展中国家的绿地基础设施建设项目（即新建项目）中仍然发挥着重要作用（见表5.5）。老挝人民民主共和国、尼泊尔和不丹是水力发电的典范国家（亚太经社会，2017）。哈萨克斯坦也吸引了能源、交通、电信和其他基础设施领域的绿地FDI。而塔吉克斯坦已获得包括水力发电厂在内的能源领域重大投资（Banco Santander，2019b； fDi Intelligence，2018）。亚美尼亚还吸引了能源和电信领域的绿地FDI（Banco Santander，2019a）。

表5.5　2011—2015年亚洲内陆发展中国家基础设施领域的绿地外国直接投资

续表

资料来源：ESCAP based on UNTCAD （2003）(www.xing528.com)

专栏5.2　哈萨克斯坦国家基金：优先基础设施项目的潜在资金来源

哈萨克斯坦共和国国家基金（NFRK）是一支偏向支持经济稳定而非投资的主权财富基金。哈萨克斯坦共和国国家基金管理着哈萨克斯坦的石油、天然气和自然资源收入，目的是：i）最大限度地降低石油价格波动对公共财政的影响；ii）支持定向资本支出；iii）为未来的发展作准备。简而言之，哈萨克斯坦共和国国家基金目前被作为一种稳定和储蓄基金使用。

哈萨克斯坦共和国国家基金在2016年设定每年保证向政府预算拨款高达100亿美元，主要用于预算支持和定向资本支出。按当地货币计算，预计到2020年拨款将降至60亿美元左右，旨在减少对石油收入的依赖，并能在未来对冲不利的汇率变化带来的影响。

鉴于其具有长期资产的特性，哈萨克斯坦共和国国家基金可以作为筹集额外资金的重要且可持续使用的工具，并且非常适合投资哈萨克斯坦的优先基础设施项目。但是，目前尚不允许在基础设施资产中进行这种资源配置，并且禁止哈萨克斯坦共和国国家基金购买国内证券（包括基础设施项目的证券）（国际货币基金组织，2017g）。截至2018年，哈萨克斯坦共和国国家基金的储备金估计接近580亿美元，占GDP的45%，这意味着哈萨克斯坦通过主权财富基金能够为可持续基础设施融资带来巨大的机会（国际货币基金组织，2017g）。

然而，受地理和人口因素制约，许多亚洲内陆发展中国家基础设施项目的风险调整收益率通常缺乏竞争力，且建设和运营成本很高。亚洲内陆发展中国家对外国直接投资的限制也给私人基础设施融资带来了更多挑战。外国投资者会遇到诸如外方股权限制、审查程序和批准程序、对关键外方工作人员及其他经营措施的限制等一系列问题（OECD，2015）。采购制度缺乏透明度和可预测性也是外国投资者在亚洲内陆发展中国家所面临的挑战之一。

亚洲内陆发展中国家的营商环境因国家/地区而异。参考世界银行（2019a）的相关资料，阿富汗和老挝人民民主共和国在亚洲内陆发展中国家中排名最差，在190个经济体中分别排名第167位和154位，其营商环境对于基础设施项目的私人投资者来说完全没有吸引力。

专栏5.3　阿斯塔纳国际金融中心

哈萨克斯坦的阿斯塔纳国际金融中心（AIFC）于2018年建立，旨在通过建立一个有竞争力、高效和透明的中亚金融中心来增强私人投资者的信心，吸引资金以促进次区域发展和外国直接投资资金的流动。为此，AIFC配备了现代化的信息和通信技术设施，可为本地和外国投资者提供优惠的税收待遇、简化的劳工和签证制度、良好的基础设施投资氛围，以及基于英国普通法的独立法律框架——独立于哈萨克斯坦的司法体系。AIFC主要致力于：i）与上海证券交易所和纳斯达克合作开发资本市场；ii）资产管理；iii）伊斯兰金融；iv）“金融科技”初创企业；v）为高净值个人提供私人银行业务；vi）绿色金融（阿斯塔纳国际金融中心，2019）。

另一方面，自然资源丰富的阿塞拜疆、哈萨克斯坦和亚美尼亚的商业环境在亚洲内陆发展中国家名列前茅，分别排在第25、28和41位（见图5.3）。这三个内陆发展中国家通过执行对外国投资者有利的法律法规，增强了其经济政策的自由化并提高了其基础设施领域的投资吸引力（世界银行，2019a）。

图5.3　2019年亚洲内陆发展中国家的营商环境排名

资料来源：ESCAP based on World Bank （2019c）
注释：与排名靠前的国家的差距（DTF）

在大多数亚洲内陆发展中国家，公私合作模式（PPPs）获得了诸多青睐，用以吸引私营部门参与公共部门主导的基础设施投资项目融资（亚太经社会，2019）。在亚洲内陆发展中国家，通过PPP方式引入私人投资份额最多的是信息通信技术领域，其次是能源领域，部分原因是它们的开发风险和建设成本较低，并且比水务等其他基础设施投资项目具有更大的投资回报前景（PPP Knowledge Lab，2019）。在这种情况下，亚洲内陆发展中国家亟须在交通运输领域进行投资，以加强与其他区域市场的联系。PPP的可行性也因国家和行业而异。老挝人民民主共和国在水力发电领域广泛应用PPP模式，并已成为亚洲内陆发展中国家的先行者，实施的PPP项目比其他亚洲内陆发展中国家都要多（见表5.6）。但是，应用PPP模式的制约因素仍然存在：缺乏该模式及其合法性的政策指南、缺乏评估过程和评估标准、缺乏明确的公共目标、审批和行政程序不明确、商业计划不完善等。

表5.6　1990—2019年亚洲内陆发展中国家的PPP项目

资料来源：PPP Knowledge Lab（2019）

全球基础设施基金（GIF）于2015年设立，是在政府、多边开发银行以及私营部门投资者和金融家之间推广实施PPP项目的一次很好的尝试。GIF旨在为流程制度复杂的基础设施项目的准备、组织和实施工作提供一种新的PPP模式，同时也能为亚洲内陆发展中国家的基础设施项目提供额外的资金来源（全球基础设施，2019）。

专栏5.4　不丹：养老基金投资电厂

国内养老基金被认为是筹资多元化政策下资金的一个潜在来源，可以与基础设施融资很好地契合，这是由于二者均具有长期的特性。已经有国家尝试将养老金用于基础设施项目建设，例如不丹就在利用养老金投资水电项目。

不丹的水力发电有限公司成立于2008年5月，致力于开发不丹西南部126MW容量的迳流式Dagachhu水力发电项目。该项目采用PPP模式，Druk Green（国家水力发电运营商）是持股比例最大的权益资本方，占比59%，印度塔塔电力公司（购电合同的持有者）占股26%，剩余15%的股权则由不丹的国家养老金和公积金（NPPF）持有。该项目的设计年均发电量约为515GWh，90%以上的可靠年份发电360GWh。

该项目资本金比例为40%，亚行为土建工程提供了5100万美元的优惠贷款，奥地利的Raiffeisen银行国际有限公司（RBI）为机电工程提供了4100万欧元的商业贷款，NPPF提供了900万美元的贷款。亚行还向不丹政府提供了3900万美元的贷款，以弥补该项目的资金缺口。该项目的建设成本约为2亿美元左右，于2015年开始投入运营。

资料来源：Druk Green Power Corporation Limited （2019）

专栏5.5　吉尔吉斯斯坦：低碳基础设施的多边气候融资

气候融资是内陆发展中国家多种融资方式的一种，非常适合支持低碳、具有气候韧性的基础设施项目。吉尔吉斯斯坦尝试利用气候相关的发展资金用于基础设施建设，并采取综合性的国家和行业战略方案，以加强能源、交通、水、农业和紧急救济等领域的气候融资（吉尔吉斯斯坦，政府，2017）。由于气候灾害频发、对对气候敏感的经济行业依赖性强、基础设施老化等原因，该国是中亚最易受到气候变化影响的国家之一，年平均气温预计将在2100年由3.5℃升至8.8℃（WHO，2013）。

吉尔吉斯斯坦当局建立了气候融资中心（CFC），用以在各利益相关方之间协调气候融资问题。CFC规划和实施优先行业中的低碳、对气候变化韧性强的投资项目（CFCKR，2019）。其也负责从国际气候基金、多边开发银行、国际组织及双边捐赠者等渠道筹措资金（见表5.7）。

表5.7　吉尔吉斯斯坦使用的双边和多边气候基金

资料来源：Kyrgyzstan，Office of the Prime Minister（2019）；Kyrgyzstan，Ministry of Finance（2019）；Kyrgyzstan，Ministry of Economy（2019）；Kyrgyzstan，Ministry of Transport and Roads（2019）
注释：带有星号（*）的多边开发银行和捐赠者是绿色气候基金（GCF）认可的实体

专栏5.6　中亚跨境走廊融资领域的区域合作

中亚区域经济合作计划（CAREC）是一项次区域经济合作计划，旨在通过基础设施建设来增强中亚及其周边内陆发展中国家主要经济中心之间的联系。CAREC由11个成员国组成，并得到了亚行和世界银行等多边机构的支持^[4]。CAREC的长期战略框架强调应在国际发展议程（如可持续发展议程）下发展基础设施（ADB，2017b）。如图5.4所示，这一经济合作计划旨在次区域各国之间发展六大经济和交通走廊。

图5.4　六个中亚区域经济合作走廊（CAREC）

资料来源：CAREC Program （2017）

除中国以外，中亚区域经济合作走廊每年需要768亿美元的巨额投资来发展相关基础设施投资项目，这相当于CAREC成员国GDP的7.8%（亚行，2017a）。为了满足如此庞大的资金需求，以下融资策略可供参考。

首先，CAREC项目必须更多地与私营部门合作。CAREC成员国可以努力改善监管和投资环境，加强成员国之间的政策协调力度，以更好地吸引私人投资者参与基础设施项目。尽管与公共资金相比，PPP在基础设施投资中的份额仍然有限，但中亚一些国家已经为PPP项目给出了指导方针。例如，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦已经全面制定了PPP法，还需要进一步建立一个共同的法律框架，以便未来能够更好地规范PPP项目。

其次，“一带一路”倡议可以为中亚区域经济合作走廊沿线的基础设施项目提供额外的融资来源，同时成员国也应谨慎对待债务管理问题。由于中亚国家位于丝绸之路的核心地区，这一战略位置可以帮助成员国筹集必要的资金，以发展中亚区域经济合作走廊。例如，在过去十年中，哈萨克斯坦在交通运输领域获得了超过140亿美元的中国投资（Cohen和Grant，2019）。

最后，国际组织仍然发挥着重要作用。例如，除了直接向中亚区域经济合作成员国及其基础设施项目提供优惠贷款工具外，亚行还可以提供专业知识、专业指导和专业工具，以帮助这些国家制定基础设施项目的相关政策。在国际组织的帮助下，其基础设施项目的可融资性可以得到改善，从而缓解长期的巨大资金缺口。