区域和次区域机构的分类与管理

区域和次区域机构在开发软基础设施以支持实体跨境基础设施方面可以发挥重要作用。跨境基础设施项目不仅需要长期规划和政府间协议，在实施阶段也需要高度的协调。东盟、中亚区域经济合作组织（CAREC）、大湄公河次区域（GMS）和亚太经社会等区域和次区域机构或合作项目在制定跨国政策框架、确保适当的监管环境、协调统一技术标准和机构能力建设方面都非常重要。此类区域和次区域机构或合作项目的投入也可用于支持政府与利益相关者接触，并管理新兴的冲突或争端（Kuroda，2006），通常是受人尊敬和公正的仲裁员。在项目开发的每个阶段，有效的制度安排对于促进利益相关方之间的协调以及确保各方的责任和担当都至关重要（Zhang，2011）。

如前所述，执行跨境基础设施项目的一个主要困难是不同政府之间在有关项目设计、融资和运营等关键决策方面缺乏有效的协调。因此，跨境基础设施应一开始就积极建立促进国际协调的合作框架（Massoni和Abe，2019）。因此，在可能缺乏必要技能的地区，值得考虑在区域一级开展准备活动会优于在国家层面开展。区域一级的项目准备还有助于建立和传播最佳实践，获取知识经验，并就势在该地区实施其他成功的项目。区域性方法通常更适合于实施跨境项目，特别是在涉及以下方面时：i）共享资源的管理（例如与多个国家接壤的流域）；ii）需要在多个国家之间协调政策和法规（例如，各国电力系统在区域电网中的互连）；iii）调和不同国家有时相互竞争的发展目标。

采用共同的政策框架有助于巩固利益相关者的承诺。例如孟加拉湾网关（BBG）案例，孟加拉湾网关（BBG）是一条海底通信电缆，旨在支持中东、印度次大陆和东南亚之间的带宽增长，该案例在这方面提供了一些有用的见解^[12]。BBG有一个通用的政策框架和标准，这有助于显著提高市场共识，并支持在此标准上建设区域基础设施。但是，在项目运营阶段出现的一个关键问题是参与国之间缺乏“对等协议”。对等协议是Internet和其他大型数据移动系统的中流砥柱，它定义了如何在不同网络管理员之间共享跨多个网络的数据路由职责。如果没有来自不同国家的两家运营商之间的此类对等协议，则诸如BBG之类的电缆所传送的数据流量可能会延迟，因为它要经过多个本地节点才能到达另一运营商的网络（Houpis等，2016）。此过程不仅加剧了数据传输的延迟，而且还影响了各方通过新建的电缆访问互联网，转而选择依赖现有电缆。这种行为阻碍了其在网络市场的竞争，降低了用户覆盖率，进而阻碍有关国家的改革创新。

跨境举措还可以通过规模经济为生产者和消费者带来好处，为生产者带来额外的收入，而消费者则享受较低的成本。例如，老挝人民民主共和国（Lao PDR）的Nam Theun2（NT2）水电项目通过向泰国出售电力在25年的时间里创造了19亿美元的外汇收入，从而满足了后者的电力需求，但同时也提供输电“支线”以满足老挝人民民主共和国自己的电力需求，且价格更为适中^[13]。区域平台可以促进国家之间的交流，从而有助于确定优先项目。它还可以帮助建立区域监管机制以简化跨境项目的实施，并为跨境采购制定指南。在有多个买卖双方的情况下，应采用统一的政策准则和通用的合同协议标准，以保护公共利益并确保电力交易的公平性。南部非洲电力联盟（SAPP）为努力采用这一最佳实践统一框架提供了著名的案例^[14]。

对于交通部门的某些跨境基础设施而言，在始发国、目的地国和过境国之间分享利益会是一个微妙的问题。与国家层面的项目不同，跨境基础设施项目没有单一的管辖权来实施公平的成本和收益系统。为了确保过境国的利益，政府间对话颇为重要，并且应高度重视环境和社会保障。例如，在大湄公河次区域北部经济走廊项目中，由于大多数直接收益都归属中国和泰国，这两个国家向老挝人民民主共和国提供了优惠资源，并承担了大部分项目的投资。亚洲开发银行还定期监测老挝人民民主共和国在居民重新安置和社会行动计划方面的执行情况，解决诸如基本健康保健、非正规教育、收入恢复、土地规划和划分、社区农村通行道路、社区基础设施、供水和卫生设施，以及道路安全意识。

专栏4.1　通过次区域合作为跨境基础设施筹资

根据《2025年东盟互联互通总体计划》（东盟秘书处，2016），东盟成员国与澳大利亚政府和世界银行合作，在东盟地区选择了19个优先基础设施项目，主要在交通、能源以及信息和通信技术（ICT）领域，以增强次区域的跨境联通（见表4.1）。预计这些优先项目有望通过加强互联互通、刺激投资来补充和巩固现有的跨境经济和运输通道。在可行性研究阶段，将通过对每一个项目的战略相关性、次区域连通性，及其对环境、社会和治理（ESG）的影响以及签约部门的实施能力等方面开展评估，以确定适当的融资方案。通过这样做，东盟成员国旨在具备为跨境基础设施构建适当的融资模式的能力，以便在它们经常面临预算紧张和对财政资源的竞争需求的情况下，解决基础设施投资需求。可行性研究工作，包括融资方案，计划于2019年11月启动。(www.xing528.com)

表4.1　东盟为加强跨境连通性而优先开展的基础设施项目

资料来源：ASEAN Secretariat（2019）
注释：高铁（HSR）； 胡志明市（HCMC）

专栏4.2　亚洲及太平洋PPP和基础设施融资联络网

作为联合国支持成员国应对《2030年可持续发展议程》挑战的任务的一部分，亚太经社会正在将基础设施融资问题纳入其工作的重点。在这方面，该组织于2018年启动了一个区域性的PPP和基础设施融资联络网，旨在打造一个定期交流平台，专家们可以在此交流最佳实践，分享其经验和知识产品并提供能力建设支持。该联络网的主要目标是支持各国有效吸引私营部门参与公共基础设施项目的努力，特别是通过PPP模式。

在中国政府和社会资本合作中心（CPPPC）的支持下，该联络网的第一次会议主要聚焦于提高该地区现有国家PPP单位的机构能力。该活动聚集了来自23个成员国的政府官员、基础设施和资本市场专家以及发展伙伴（亚行和世界银行）的代表。在将来，私营部门也有望参与并做出巨大贡献。这些区域性事件凸显了该联络网在促进利益相关者之间公开对话方面的特殊地位。

该联络网也在开发基于互联网的知识共享资源，以巩固有关该地区PPP机构、项目库、投资需求和市场环境的信息。预期该在线平台将成为能力建设和促进成员国之间对话与合作的有力工具。