跨境基础设施融资的风险与挑战

在为跨境基础设施融资时，需要考虑几个障碍，尤其是阻碍外国直接投资（FDI）和私营部门对基础设施项目进行投资的因素。尽管跨境基础设施可以改善区域或次区域的连通性^[4]，但这些复杂基础设施系统的内在相互联系、相互依存关系不可避免地会带来额外的风险，这类风险在相似的单纯国内项目中并不存在（Haimes和Longstaff，2002；Petit和Verner，2016）。这是必须正确认识和解决的问题，因为权益投资者和债务融资人通常都不愿承担无法充分衡量和无法找到部分缓解方法的风险^[5]。这些风险涉及以下方面：

•投资需求大

与大多数国内基础设施项目相比，跨境基础设施项目的规模往往有更庞大的投资需求，因此需要更多的前期资本投资。此外，此类项目通常须与其他的完全国内基础设施项目竞争预算需求，而后者通常会被地方政府优先考虑。跨境基础设施项目规模庞大，这也意味着只有有限范围的公司和投资者才有财力、技术和人力资源来长期承担和运营。这可能也会限制对此类项目投标竞争的压力，从而导致物有所值评价不佳等问题。此外，私营部门投资者通常更愿意进行条款和协议谈判的另一方为单一对手，而不是多个机构（跨境基础设施项目往往如此）。

•准备周期漫长

跨境基础设施项目往往需要较长的投资回收期，特别是在参与国相关机构之间的协调不够理想时，和/或当一个项目的批准和实施在一国或多国经历多个政治周期时，尤其如此。例如，土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度（TAPI）天然气管道项目的起源可以追溯到20世纪90年代，但是在相关政府之间完成了旷日持久的谈判之后，该项目的建设于2015年才开始^[6]。此外，某些跨境基础设施可能需要与仅有的几个消费者签订长期销售合同（Sawant，2010），因此使该项目容易受到事后再谈判问题的影响。如果在完成前期投资后，私营部门投资者和东道国政府的利益开始产生分歧，后者可能会单方面对有利于国家的法律法规进行事后变更（Jandhyala，2016）。因此，跨境基础设施项目倾向于包含适当的争端解决机制，而这会增加总的项目成本。

•缺乏清晰的依据

国内基础设施项目的社会经济效益和商业可行性研究通常比跨境项目的同类研究做得好。主要原因是，国内项目的范围和效益往往更容易定义，从而可量化其可行性。例如，与跨境项目相比，确定常规国内项目的用户需求、收入和成本预测更为容易。（跨境项目的潜在作用更为“大手笔”，远不应只从严格的社会经济意义来考量，更具有政治、军事、外交和战略方面的动力，这也削弱了在进行项目之前要提供清晰经济理由的重要性^[7]。）即使当拟议的跨境项目的成本效益分析结果可行并且相对直观时，这些成本和收益也可能在相关国家之间分配不均，或者至少是被认为会分配不均，这在另一种程度上增加了谈判条件的复杂性和潜在的紧张程度。

•长期以外币计价的负债

跨境基础设施项目可能具有不同的外汇、通货膨胀（包括关键商品价格）、信贷和需求风险。因此，需要适当的风险管理工具来管理此类风险，例如需求担保、汇率担保、与商品价格相关的风险缓解工具、与通胀相关的担保、货币对冲工具等。但是，每一项都是有成本的，并且因此进一步增加了项目的预算。风险的确切种类和风险影响程度在基础设施“范畴”内的各个行业之间往往会有所不同（因此要使用正确的缓解手段）。例如，获得欠发达国家的外汇风险担保的成本可能极其昂贵，甚至几乎无法获得。资本强度以及较长的还款期，也意味着跨境项目往往具有较高的沉没成本，有时还具有大量直接的和或有负债。如果项目的主要债务以一种货币计价，而项目的收入以另一种货币计价，则可能需要有外汇可兑换性和可转让性担保^[8]。

•政治风险(www.xing528.com)

如上所述，主权国家政府之间的商业安排通常更多地由政治和地缘战略因素驱动，而不是纯粹考虑经济因素。因此，与国内基础设施项目相比，跨境基础设施项目的政治风险更高，从而增加了私营部门参与者的合理担忧。潜在的政治风险包括社会政治动态（包括冲突或内乱）、合同违约和主权违约风险、政府意外干预导致被没收风险，以及在多个政府实体之间进行协调所导致的协调风险。出于对违约风险程度（有时也称为交易对手风险）的担忧，例如当政府机构或国有商业实体未能履行合同义务时，外国和国内的私营部门投资者可能会选择拒绝参与。即使在项目中有解决争端的协议，将主权国家告上法庭的风险和成本也是巨大的，任何裁决都难以执行。政治选举周期和/或领导层变动也可能导致跨境项目需要事后重新谈判，甚至突然取消。这可能是由于政府更迭触发了社会经济优先事项的变化，或者仅仅是同参与计划中的跨境项目的其他国家的关系发生了恶化。例如，计划中的350公里吉隆坡—新加坡高速铁路在马来西亚2018年大选之后不得不推迟实施^[9]。

•监管和政策框架的差异

大多数跨境基础设施项目的复杂程度因其需要遵循参与多个监管系统和政策框架而加剧，这些监管系统和政策框架内部之间也可能相互矛盾。参与的公司可能在一个或多个相关国家中面临监管问题，例如财政制度、法律和法规的不利和突然变化（例如，关于环境法规、关税的设定、特许权使用费支付、免税）、外国直接投资限制和/或激励措施、与土地收购相关的风险，以及许可的取消或批准。这些类型的不一致和差异也意味着，总体项目风险取决于业务和监管环境最不利的那个国家（Verougstraete，2018）。

•机构能力和协调问题

由于其复杂性，跨境基础设施项目的开发可能给参与国的实施机构带来很大压力。在涉及多个主权国家的情况下，由于需要平级和上下级机构协调，因此也存在项目实施延迟的潜在风险。在选择参与建设、运营和维护整个基础设施的合作伙伴方面，参与的政府间可能会有相互冲突的观点和利益诉求，或者在遵循的采购程序上存在分歧。在这种情况下，可能需要准独立和受信任的第三方来帮助促进这一过程的推进，例如多边开发银行（MDB）。

•社会和环境问题忧虑

跨境基础设施项目的环境和社会风险可能很大。例如，跨境石油/天然气管道项目或输电线路项目可能会穿越很长的距离^[10]。跨境项目不能仅对原籍国和目的地国有利，因为惠益分享必须包括过境国及其社区^[11]。这样的项目还可能面临文化障碍、语言障碍、劳工惯例和管理方法的差异，所有这些都会阻碍项目的进展（Chua、Wang和Tan，2003）。展望未来，许多国家的环境和气候变化政策可能会变得更加严峻。那样的话，那些会造成污染和/或气候变化的基础设施项目（例如，基于化石燃料的电力基础设施）的投资可能会遭遇政策变化，从而变成闲置资产。

•多重技术标准

即使跨越国界，通常也需要根据一种标准来建设基础设施项目。但是，两个邻国的国内基础设施可能并不使用相同的技术标准来建设，例如铁路线的规格。对于只和单一国家而不是和多个国家签署特许权协议的私营部门公司而言，这也可能成为一个问题。例如，在一个内陆水运项目中，所有参与国都需要在项目开发之前就挖泥深度达成协议，在随后的运行中，用于河道航行的技术、允许的船只类型、通关要求、边境安全等，都需要理顺一致。设计规范、施工规范和/或材料标准的变化可能会成为重大问题，尤其是需要竞争性招标的项目。