公共政策与私营部门的基础设施投资

近几十年来，亚太地区的公共部门在向其公民提供足够的公共服务方面，面临越来越大的压力，同时在基础设施融资方面的债务也在不断增加（亚太经社会，2019）。因此，各国政府采取了一系列旨在鼓励私营部门参与基础设施建设的政策和举措，从而帮助分担一些财务负担，大致可以分为：i）公共采购；ii）经营许可和基础设施租赁； iii）基础设施特许经营；iv）国有公用事业企业的公司化和私有化；v）第三部门组织；vi）PPP。以上每一种都有其独特的特征，但主要特点是吸引私营部门参与基础设施开发和运营的方式以及所采用的融资计划。下面对以上政策措施进行简述。

公共采购

公共采购是指公共部门从市场上购买物品和服务，主要是向私营部门实体采购。主要目的是利用市场规则的效率和效果、竞争、问责制和透明度、道德规范与产业发展的优势（Raymond，2008）。换句话说就是，政府以机构购买者的身份参与市场，同时也以各种方式监管市场，例如通过竞争法（McCrudden，2004）。公共采购面临的一个挑战是，政府的购买力往往是相当大的，有时甚至是市场上最大的单个购买者，这种不对称可能导致低效和无效的购买行为。

私营部门公司通常会通过正式的招标和投标程序以承包商或分包商的身份参与基础设施项目，这类程序有特定的管理法律和法规以防止违规行为。根据与政府签订的此类合同，中标的私人承包商将承担基础设施项目的设计、建造、运营、维护甚至拆除工作，提供基础设施必需的材料、物资、技术以及技能和知识，但是项目所有的融资风险都由政府承担，而私营部门承包商的风险仅限于与政府签订的服务采购合同条件中规定的内容。

经营许可和基础设施租赁

私营部门也可以通过经营许可和租赁的方式参与基础设施项目的运作。从政府获得经营许可证后，私人企业可以监督公用设施的管理（例如供水或供电），并代表政府收取用户费用，然后再向公共当局支付议定的费用。基础设施租赁还可以授权私营实体对原本由政府开发并收费的基础设施进行运营和维护。经营许可证和基础设施租赁模式下，政府仍然负责基础设施建设的融资，而私营部门实体只需要为其自身的运营融资，从而限制了其风险敞口的规模（Harris，2003）。这些做法可以作为公共采购的延伸，因此也需要制定具体的规则和透明的法规来提高其效率和效果。

基础设施特许经营

私营部门也可以通过获得政府给予的特许经营权参与基础设施建设。这种特许权允许私人企业建设和运营提供公共服务的基础设施项目。在这种情况下，根据适用的法律法规和公共机构提出的具体要求，私营部门通常拥有建设和运营资产的专有权，并收取使用者付费以长期维护基础设施（Harris，2003）。基础设施特许经营通常需要私营部门在基础设施项目的整个建设和运营阶段中进行投资，因此，私营部门一方的风险变得更高。

在这种模式下，政府机构实施了回报率和激励性的规则（例如价格上限和收入上限的规定），以鼓励私营部门投资的基础设施。收益率规则旨在确保私有基础设施投资产生的利润程度，而激励性规则（例如价格和收入上限）则鼓励私人基础设施特许经营者降低建设和运营成本，并在确保私人投资者取得合理利润的同时保持较低的使用者付费。政府与私营部门的共同目标应是在提供公共物品的同时保持足够低的收费和税费，同时为私营部门的投资者和运营商产生足够的现金流量以充分吸引他们承担基础设施特许经营（Cambini和Rondi，2010）。

私有化

在亚太地区，通过私有化进行的国有企业（SOE）改革，自20世纪80年代以来一直是增强私营部门对基础设施发展和运营的融资的一种流行手段（Turner、O’Donnell和Kwon，2017）。许多政府旨在改善国有企业日益恶化的绩效，这是由于在公共部门占主导地位的经济部门（如运输、通信和公用事业等），社会需求的增长和放松管制、自由化和全球化使得竞争加剧（Gakhar和Phukon，2018）。国有企业的私有化可以通过出售整个国有企业如公用事业类公司，作为商业企业来运营（即完全私有化），也可以通过让私营部门投资者收购国有企业的部分股权（即部分私有化）来实现。

虽然广泛提倡所有权从政府向私有部门的转移可以提高国有企业的效率和可持续性，但实证研究显示了喜忧参半的结果（Gakhar和Phukon，2018）。一些研究人员发现，在避免了政治干预并专注于最大限度地提高其投资回报的经济目标后，一些前国有企业在私有化后的绩效有了显著改善。然而，有一些研究者也发现，私有化确实提高了一些效率，但与公有垄断相比，将以前的国有企业转变为私有垄断企业，对社会的危害更大，尤其是在竞争和反垄断监管的生态系统中运营时。此外，还有其他一些人认为私有化不会对公司的绩效产生任何重大影响，因为真正的问题不是缺乏运营效率，而是缺乏确定合适价格和收取使用者付费的能力。鉴于对私有化国有企业绩效的不同看法，各国政府及其发展伙伴最近正在尝试PPP模式，这可以使得政府与私营部门投资者的合作模式和形式日益多样化（Turner、O’Donnell和Kwon，2017）。

专栏3.2　马尼拉（Manila）供水特许经营

1997年，菲律宾政府已向私人财团授予大马尼拉市（Greater Manila）供水、污水处理和环境卫生管理的长期特许权合同，这些以前是由国有企业负责的。在特许经营模式下，设定了质量、污水处理和延伸服务方面的宏伟绩效目标，马尼拉水务公司（Manila Water）（西部地区）和马尼拉自来水公司（Maynilad）（东部地区）开始负责运营并扩大水的处理和供应（范围）（PPPLRC，2016）。图3.5展示了马尼拉的供水特许经营区域。(www.xing528.com)

图3.5　大马尼拉市水供应特许经营区域

资料来源：Rivera （2014）

特许经营者不仅成功地增加了服务的覆盖范围、客户基础和生产能力，而且还大大降低了160多万边缘化地区居民的水费，让他们享受了每立方米0.20美元的补贴价格（Rivera，2014； Verougstraete和Enders，2014）。特许经营模式成功的原因在于：i）利用私营部门的知识和技能；ii）调动私营部门的资金；iii）提供适当的法律和制度框架。此外，亚行还向政府提供了技术援助，主要是通过制订中长期投资计划以及开展城市供水可行性研究（ADB，2014）。

第三部门组织

第三部门曾经作为动员私营部门为基础设施发展筹集资金的替代手段而受到欢迎，并且由于它介于公共部门和私营部门之间，因此其定义往往很宽泛（Anheier和Seibel，1990），且其定位是非盈利性的。它可以有多种组织形式，例如公私合营企业、社会企业、商业协会、信用合作社、志愿组织或慈善机构，其运作资金可能是私营部门融资、政府资助、慈善捐款和/或他们自己的商业活动收入的混合。然而，通常由于其非盈利性质、监管上的限制以及缺乏足够的激励手段来创收和降低成本，常常发现使用第三部门组织提供公共服务在财务上是不可持续的（Enjolras等，2018）。

PPP模式

在过去的十年中，加强私人基础设施融资的一个流行的解决方案是PPP模式，具体运作模式有：建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）以及设计—建设—运营（DBO）安排。人们期望通过PPP模式使私营部门在基础设施发展和公共服务提供中发挥重要作用。PPP被广泛定义为正式协议，即公共部门机构与私营部门实体签订的长期合同安排，用以开发和/或运营公共基础设施服务（Grimsey和Lewis，2002）。在这方面，PPP也可能包含上述的一些传统基础设施开发实践，比如公共采购、经营许可、基础设施租赁、特许经营权以及第三部门组织，这些都需要长期的合同。为了促进PPP，需要强有力的法律和监管框架，以及可以指导公共部门，理顺项目准备和实施过程，并为私营部门投资者提供必要确定性的框架（亚太经社会，2019）。私营公司不太喜欢不确定性，这可以理解，因此在PPP模式中，对公共部门的合作伙伴有足够的信任度是最重要的。

尽管PPP模式在政府和多边发展银行等发展伙伴中得到了推广，但PPP模式的使用却并没有达到多数人的预期，特别是在发展中国家（Hodge和Greve，2018；Leigland，2018）。图3.6描绘了亚太地区在过去20年里PPP的发展趋势。尽管通过PPP模式进行的私人融资在2007年至2011年期间都在不断增加，但却在2012年至2016年期间有所下降。就不同区域而言，PPP的增长也是不一致的。

图3.6　1997—2016年亚洲及太平洋次区域的PPP发展

资料来源：ESCAP（2019）

鉴于此，亚太经社会开发了一套综合指数，用于评估政府采用PPP模式实施基础设施项目的成熟度。PPP环境健全指数（The PPP Enabling Environment Index）确定了国家层面PPP成熟度的几个关键要素，包括：i）PPP项目的制度性安排；ii）以往的PPP经验；iii）宏观经济稳定性；iv）金融市场发展；v）经济范围内的法律和监管框架（Sharma和Sirimaneetham，2018）。在PPP环境更健全的经济体中，私营部门为基础设施发展提供融资的可能性更大，经风险调整后回报率也更高。