其他问题：基础设施融资的外部效应

为了利用外部效应和/或增加税收收入来提高效率和基础设施私人投资的回报率，有必要建立适当的治理框架，这些框架通常包含以下内容：i）私人基础设施投资者和运营商的自愿努力； ii）为小规模的初创企业提供融资；iii）适当地征税以防止逃税。让我们依次简单地看一下这三项内容。

增强外部效应所需的自愿努力

重要的是，公共部门必须提供有利的监管和政策环境，使私营部门的基础设施运营商和投资者对能够利用外部效益有足够的信任，从而最大限度地提高其基础设施投资的回报率。但是，私人投资者和运营商还必须积极努力地增加收入并降低基础设施项目的成本，包括与新建基础设施项目相关的新业务的成本。没有私营部门的自愿努力，即使在有利的商业环境和公共投资促进战略下进行基础设施建设，外部性的影响也不太可能达到预期，政府的援助也不足以提高预期的回报率。换句话说，如果承包商在基础设施的使用方面上很浪费甚至滥用，那么使用外部效应作为“附加”的方法只会引发私营部门对基础设施增加不必要的投资。将银行业的道德风险问题引申一下就是，私营部门需要认识到源自外部效应的税收补贴不是他们鲁莽行事或不计成本的许可证，这一点很重要。

表3.4展示了基础设施投资者和运营商付出努力与否的一个假设的支付矩阵。如果运营商和投资者都未付出任何努力，则运营商将获得50个单位的收入，而投资者将获得股息收益r；假设运营商可以通过改进薪资体系（例如根据企业的收入情况支付员工奖金）将营业收入增加到100个单位，此外，投资商可以通过降低成本和增加收入（例如增加高速公路道口或用户数量）来将其股息收入提高到ar（a＞1）。支付矩阵右下角的表格表示当运营商和投资者都在尽最大努力增加收益并改善服务时的收入情况，在这种情况下，运营商和投资者的总收入都高于正常情况：运营商的收入从50个单位增加到100个单位，投资者的股息收入从r增加到ar。这表明了设计有效的公司治理机制的重要性，例如运营商的薪酬体系可以激励其员工，以及投资者的股利分配政策可以提高收入（Nakahigashi和Yoshino，2016）。该理论表明，经营者和投资者的自愿努力可以进一步显著提高基础设施项目的外部影响。

表3.4　私人基础设施运营商和投资商的支付矩阵

资料来源：ESCAP based on Nakahigashi and Yoshino （2016）

重申一下，有必要利用私营部门融资提高基础设施项目的效率，并引进恰当的公司治理机制，例如，对基础设施运营商员工的激励措施（如将员工奖金与外部效应产生的利润挂钩）。对私营部门投资者的股息支付将随着项目的收入（包括使用者付费和公共补贴）和发生的费用（如建筑和运营成本）而变化，都可以和外部效应联系起来。(www.xing528.com)

为小规模的初创企业提供融资以增强外部效应

除了对私营基础设施运营商和投资者的直接激励措施（例如价格上限和收益上限规定）以外，对基础设施发展的一种间接激励措施是，为围绕该基础设施的运营而开办的初创企业和中小型企业（SMEs）的共同融资给予支持（Abe、Troilo和Batsaikhan，2015）。如果在新区域开发铁路和公路等基础设施，企业家和中小型企业的所有者会对在该区域建立新的商业更感兴趣，例如宾馆、饭店和零售商店。但是，这些企业家和中小型企业所有者通常很难筹集到资金，银行经常拒绝向初创企业和小型企业提供贷款，因为他们没有任何信用记录或没有足够的实物资产作抵押（Abe等，2012）。在这种情况下，为初创企业和中小型企业提供部分债务融资（甚至赠款）可能会解决这一难题，例如，通过区域性质或行业背景的专用的公共基础设施基金，或地方发展基金和高速公路信托基金（Inderst和Croce，2013）提供资金^[17]。这将有助于增强其外部效应，比如有更多商业开发的区域将会创造更多的税收，如果适当地利用这种积极的外部效应，则可能反过来增加基础设施运营商的现金流量和投资者的回报率；同时，对小型企业的融资以及由此产生的就业机会，将缓解收入不平等，为企业家和初创企业创造商机。基础设施项目周围地区实现了良性经济循环，税收收入作为“回报”的程度得以提高，这种分配方式可催化和促进更大的经济活动，与将税收直接收归国库相比会产生更大的社会影响。

乡镇众筹也可以将资金借给基础设施新建地区的初创企业和小规模企业。这种用于发展本地企业的融资计划始于20年前的日本，然后扩展到柬埔寨、秘鲁和越南（Yoshino和Kaji，2013）。乡镇群众基金向基础设施新建地区的个人收取小额捐赠。例如，要新建一个供水设施时，目标区域的人们会捐赠相对适度的资金给当地的企业家，如每人50—100美元（总共大约200至300人）。乡镇众筹不仅可以为供水设施提供资金，还可以资助在供水地区内开发新的商业业态，从而产生更大的外部效应。

适当地征税以防止逃税

本章认为使用外部性税收可以鼓励私营部门加大对基础设施的融资，但只有相关政府征税公平有效时，这一论点才能得到支持，而征税公平有效则是一项艰巨的任务，特别在一些最不发达国家和发展中国家（Slemrod和Yitzhaki，2000）。例如，税务机关在追查非正规部门产生的收入和利润时经常面临挑战，因为中小型企业可能会寻求逃税，甚至大型企业有时也会找到方法隐藏其真实收入（Abe等，2012；OECD，2015a）。在发展中国家，税收管理相关的挑战有很多，包括税收欺诈、合规性差以及未注册业务。现代税收已经逐渐从强调消费税、关税和财产税，到公司所得税和累进个人所得税，继而转向广义的消费税[例如增值税（VAT）]（Slemrod和Yitzhaki，2000）。作为半私营的自主税收机关（ARA）承担了越来越多的与税收管理相关的任务，并独立于财政部这样的传统税收机关（Ahlerup、Baskaran和Bigsten，2015）。不断提高的技术也为税收管理的发展提供了支持，包括持续不断的金融技术革命，这有助于保持较低的管理和合规成本。

然而，在亚太地区的发展中国家，大多数政府在执行其税收政策并维持足够的税收方面仍然面临困难（亚太经社会，2018）。全球化趋势、金融科技革命、国家级税收竞争加剧和不断增长的流动资产都为避税创造了新的机会，从而可能限制对公司和个人收入的有效征税（OECD，2017；Swank，2016）。主要问题有治理不善、缺乏合理的行政和审计成本税收政策的技术，在这种情况下，量化基础设施发展对税收的真实影响变得更加复杂，故利用新建基础设施项目获取增量税收对政府而言就变得更具挑战性。此外，各国政府还面临着一项艰巨的任务，那就是当同一地区同时实施两个或多个基础设施项目时，如何公平分配额外的税收收入。因为经济增长和税收增加会受到众多因素的影响，例如自然资源和人力资源、营商环境、市场准入和开放程度、贸易与投资以及技术等，政府机构可能很难公平合理地划分增量税收来源。实际上，尽管一个或多个基础设施项目产生了积极影响，但外在因素仍可能导致总体经济增长和税收的下降。

更有效的征税方法是应用新技术，例如卫星图像数据收集。卫星可以收集提供各种社会经济数据，然后将其作为关键税收问题的可靠替代指标。例如：通过每天在停车场看到的汽车、自行车或摩托车的数量来衡量每天有多少人进入购物中心或饭店；记录餐厅营业的时间；计算往返工厂或工业区的卡车数量；计算正在耕种的耕地数量以及种植的农作物的种类。这样，卫星数据可以为税务部门提供一系列业务活动的指示性数据。此外，此类卫星数据可以与其他地理数据（例如用电量、用水量以及运输和物流）进行三角计算，以帮助那些难以获得其他形式税收相关数据的发展中国家政府更轻松地掌握外部性税收。