基础设施投资的外部效应

促进私营部门融资并参与基础设施建设的一项政策是确定并利用新建基础设施的正外部效应，例如，新建商业区和居民区带来的税收增加、新建公路和铁路创造的就业机会，都可以用来提供激励措施（如补贴、赠款或者服务费），从而鼓励更多的私营部门融资。外部效应，有时也称之为溢出效应、网络效应和/或间接效应，通过建立的实物资产、功能塑造和利益相关者的关系系统网络创造，在基础设施活动及其直接服务的特定目标区域之外增加的社会经济利益，一般称为正外部效应（Cantos、Gumbau-Albert和Maudos，2005；Hulten、Bennathan和Srinivasan，2006；Hurlin、2006；Nakahigashi和Yoshino，2016）。外部效应一般体现在基础设施项目的周边环境中，并且通过人员、实体和服务的网络逐渐扩展到更广的地理区域^[3]。外部效应也可以被看作是“价值获取”的延伸，主要来源于公共部门的税收（如财产税）、资产出售（如土地）、交通运输和停车费、改良税^[4]、剩余的公共土地或者开发和使用权的出售（Chapman，2017；McIntosh等，2017）。但这并不是说所有基础设施项目都会自动产生外部效应，这在很大程度上需要项目本身的效用，来驱动所需的积极影响。相反，糟糕的设计和/或不良的基础设施项目可能很少或没有净外部效应。

图3.1为基础设施投资的外部效应提供了一个简单的可视化模型：假设中线是一条要新建的高速公路，然后，在高速公路“走廊”沿线地区，可能会出现新公司，从而开始制造业或者其他商业活动；可能还会修建住宅和公寓，以及新的餐饮、零售和其他的服务商（包括学校和健康等公共服务）。因此，高速公路这项新建基础设施的周边及邻近地区将享受其带来的正外部效应。这种地缘经济的发展将通过土地和财产税、所得税、公司税以及营业税和其他税种来增加本地政府的收入。通常，新开发的基础设施项目产生的这些额外税收只归地方和/或中央政府所有，对基础设施项目的投资者和运营商没有好处。后者通常只能依靠前期基础设施建设的政府补助和补贴、使用者付费来收回投资。附录3.2详细介绍了对外部效应的宏观计量。计^[5]。表3.1的第一行表示基础设施投资的直接影响，第二行和第三行分别表示私有资本和劳动力产生的外部效应。比如，在1966年至1970年间，每单位基础设施投资的直接影响为增加了0.638单位产出（见第一行）^[6]；但通过私有资本增加对产出增加的外部效应为0.493单位（见第二行），通过增加就业对产出影响的外部效应为0.814单位（见第三行）^[7]。

图3.1　高速公路的外部效应

资料来源：ESCAP

表3.1　基础设施投资的经济影响：以日本为例

资料来源：ESCAP based on Yoshino，Nakahigashi and Pontines （2017）
注释：当增量税收的一半用于支持基础设施私人投资者或经营者时，投资回报率将提高

因此，产出的增加将转化为税收的增加（日本企业所得税的平均税率约为20%），增量税收收入见表3.1的第四行。如果将预期的增量税收收入的一半返还，为基础设施项目提供资金（例如通过对私人投资者的公共补贴），就能清晰地看到回报率将提高多少。由于基础设施的经济影响会随着时间的推移而降低，所以基础设施开发创造的税收也会逐渐减少，如第四行所示。表3.1的第五行也就是最后一行显示，在1956年至1960年间，增量税收收入的一半会使得回报率提高大约43.8%；到了2006年至2010年间，这一比率为39.1%。如果使用得当，收益率的显著提高可以吸引更多的私营部门投资到基础设施上来。但是，实际上，所有这些增量税收收入都由政府收取，而没有用于基础设施建设。迄今为止，基础设施领域的私人投资者和运营商不得不依靠使用者付费和其他的直接收入来争取获得足够的回报率。

一些研究对以税收增加为形式的外部效应的积极影响进行了探讨：Yoshino和Abidhadjaev （2017a）利用微观经济学，对乌兹别克斯坦铁路的外部效应的影响进行了估计；Yoshino和Pontines（2015）对菲律宾马尼拉高速公路的外部性影响进行了研究；Yoshino和Abidhadjaev （2017b）同样也估计了日本九州高速公路对日本的影响。所有这些研究都发现，基础设施投资的外部效应可以增加税收收入，而适当的基础设施开发确实会对该地区的发展产生显著的外部效应。(www.xing528.com)

首先，Yoshino和Abidhadjaev （2015）对乌兹别克斯坦的Tashguzar-Baysun-Kumkurgan铁路对地区经济产出的影响进行了估计，通过以下四种数据来体现: i）地区生产总值增长率；ii）农业产值增长率；iii）工业产值增长率；iv）服务业增加值增长率（见表3.2）。数据表明，2009—2010年，如果这条铁路带来的额外税收收入中有20%用于支持私营部门投资者开发新的基础设施项目，那么平均回报率将增加5.2%；如果支持的额外税收收入比例达到50%，则平均回报率将显著地增加至13%；如果铁路项目的全部额外税收收入全部用于支持私人投资者，回报率将提高到26.1%。以上表明，政府的基础设施投资政策的制定应考虑将基础设施项目的预期外部效应产生的部分额外税收分配给私营部门投资者，以此作为提高项目预期回报率的一种方式，从而使其作为一种商业项目更具投资吸引力。以上这种方式比政府补贴更可取，因为政府补贴几乎不会让项目的设计与施工对其未来用途的经济影响起到促进作用。外部性不仅在项目回报率提高的驱动下吸引了更多的私营部门参与基础设施项目，而且也会使参与的公司有动力确保项目的设计、建设和运营最有利于周围环境的经济效益，并从中直接受益。私营部门投资者和政府在寻求项目的最佳长期影响方面更加一致。相反，如果政府以提供补贴的方式帮助基础设施项目落地，那么与私营部门投资者和开发商之间则是短期的合同关系，企业对项目的兴趣可能仅限于将其完成，而不考虑其经济效用；没有参与感和共同利益的分享，私营部门所拥有的知识和洞察力也不太可能会分享^[8]。经济活动的增加，利帕市（Lipa City）在t+4时期获得了3.71亿比索的税收收入。如果将利帕市从t-2时期到t+4时期的这些额外税收（即1.34亿比索至3.72亿比索）中的一部分用于支持私营部门投资者，那么他们将更有动力将资金用于从事基础设施建设工作，这样的商业规定适用于其他类基础设施项目的建设，例如水电供应和铁路线路。

表3.2　乌兹别克斯坦铁路利用外部性税收支持私营部门投资者对GDP的贡献

资料来源：ESCAP based on Yoshino and Abidhadjaev （2017a）

表3.3　马尼拉Star Highway沿线三城税收的变化（百万菲律宾比索）

资料来源： Yoshino and Pontines （2015；2018）

在这种情况下，部分增量税收可用于项目的投资前研究（可行性研究/项目准备）。私营部门通常不愿承担此类投资前研究的成本（可以理解），因为此阶段通常在可行性上尚不明晰且许多重要工程可能花费巨大，而且许多基础设施项目经过论证后总是发现在财务上不可行，不适合私营部门参与。此类投资前研究通常会产生沉没成本，因为不能保证随后会带来任何商业活动，企业管理者因为对股东负有受托责任，如果不清楚真正的回报前景，他们更可能倾向于不发生成本。又或者，这些增量税收的一部分可作为“应急基金”，为潜在的需求缺口提供资金。例如，交通运输项目（例如收费公路和快速公交系统）需求预测固有的不确定性和不准确性，可以为此类项目设置“最低客流量保障”资金。这种资金是否需要支出取决于实际需求量，但此类担保有助于基础设施项目的顺利开展，否则私营部门投资者可能会认为这种风险太大而无法独自承担^[9]。

Yoshino和Abidhadjaev （2017b）证实了日本高铁对受影响地区税收的积极影响，他们的研究支持以下观点：基础设施项目投入运营后，基础设施投资对经济影响会引起税收方面的积极变化。九州新干线（The Kyushu high-speed rail line）于1991年开始建设，2004年开始运营，2011年全线竣工。该项研究将高铁沿线受影响地区的税收收入与未受影响的其他地区作了对比，结果发现，高铁线路对受影响地区的税收和经济产生了非常显著的促进作用。这些调查结果再次有力地证明，基础设施项目的外部效应所产生的额外税收收入，可以使用部分额外税收来提高基础设施项目的回报率，鼓励私营部门增加对此类项目的融资。