鼓励私营部门参与基础设施建设，提高公共部门效率

最近有关基础设施融资的许多文献大都集中在讨论需要填补的融资缺口规模，以及为此目的进一步吸引私营部门参与的必要性。人们普遍认为，私营部门可以筹集更多资源以补充公共资源，并提高项目效率（Fay、Martimort和Straub，2018）。但是意识到这一点十分重要，那就是在大多数国家中，公共部门传统上一直提供且将继续提供最大份额的公共基础设施。根据Fay等（2019）的数据，在全球范围内的中低等收入国家中，公共部门为基础设施投资提供了87%—91%的资金^[12]。此外，2015—2016年，发展中国家的私营部门对基础设施投资的参与度下降了37%，以占GDP的比例来衡量，达到10年来的最低水平（Harris和Chao，2017）。尽管私营部门对基础设施的投资在2017—2018年似乎有所提高，但与历史水平相比仍处于较低水平（亚太经社会，2019a）。图1.4显示，2000—2010年，亚洲及太平洋地区私营部门对基础设施的投资显著增加，年均增长率为14%；但是，在2011年至2018年期间波动很大，并仍低于2010年的峰值。在整个2000年至2018年期间，私营部门对基础设施的投资一直集中在一些国家，印度、中国、土耳其、俄罗斯联邦和印度尼西亚占总数的近80%。

图1.4　2000—2018年亚太地区基础设施私人投资

资料来源：ESCAP based on World Bank （2019），accessed on 10 July 2019

展望未来，公共部门仍需在公共基础设施资金筹措方面发挥重要作用^[13]。这在很大程度上是由于可持续发展目标的基础设施具有包容性，其目标是促进服务普及，如医疗保健、教育、供水和公共卫生、能源和城市交通。（另参阅第3章，其中讨论了采用“外部性”措施以激励私营部门参与基础设施建设和拓宽融资渠道）。在最不发达国家和发展中国家，大部分人口贫穷或收入微薄，仅通过使用者付费来收回提供这种服务的费用其可能性有限。因此，在规划此类项目时，政府需要确保可获得公共资金^[14]。(www.xing528.com)

支撑提高私营部门参与基础设施投资力度的一个重要论点是，与传统的政府采购相比，PPP模式下的合同安排可以带来更高的效率。这种合同形式将风险从委托人（即政府采购部门）转移到代理人（即私营部门经营者），从而有助于更好地调整委托人和代理人之间的激励机制。这种安排有望减少由于设计或建造失误而在运营维护阶段产生过多成本的可能性^[15]。比如，如果将项目的建设和运营交给同一家公司，那么这家公司将有足够的积极性将它建好，以避免在运营阶段产生高昂的维护维修费用。

PPP模式潜在的效率优势常常被提起，用以说明它比政府债务成本高2到3个百分点的资金成本是合理的（Yescombe，2007）。然而，PPP模式给基础设施项目带来的效率提升尚无定论（Araújo和Sutherland，2010；KS等，2016）。基于将外部风险分配给私人合作伙伴的低效合同方案，Engel、Fischer和Galetovic（2010）提出了PPP融资成本较高的另一种解释。为了证明这一点，他们以固定期限合同为例，若私营部门的收入完全来自使用者付费，当服务期限内的需求低于预期时，私营部门将面临巨大的市场风险，而这种风险将作为成本纳入参与该项目所需的回报中。消除此类风险的另一种选择是签订可变期限合同，当项目收益的累计现值等于约定金额时，合同自动终止。Engel、Fischer和Galetovic（2010）在分析后得出结论，出于财务上的考虑，在缺乏有效的合同方案情况下，没有理由倾向PPP模式（他们也表示PPP项目也很少能够真正释放公共资金）。

然而，公私部门之间低效的合同安排并非私营部门投资者不愿意投资公共基础设施项目，或者要求更高回报率的唯一原因。Inderst和Stewart（2014）提到了许多其他原因，包括缺乏长期政治承诺，缺乏基础设施项目清单，各管辖层级间市场割裂，以及监管不稳定等原因。事实上，联合国秘书长近期强调指出，缺乏基础设施“项目库”（包含商业上可行的基础设施项目），是为可持续发展目标提供增量融资面临的主要挑战（联合国，2019）。

所有这些原因极大地显示出公共部门简化基础设施项目的规划和准备程序的必要性。政府有义务确保其公共基础设施项目能最有效地实现国家发展目标并履行国际承诺（例如可持续发展目标），并以最高效的方式实施此类项目。若如此，政府部门不仅可以使稀缺的财政资源物有所值最大化，而且可以提高私营部门的投资积极性，以及减少私营部门参与基础设施项目的成本。