通过全生命周期方法提高项目实施效率

尽管建立一个有效的组织架构以选择最适合实现可持续发展目标的基础设施项目应作为头等要务，但确保这些项目以最有效和最经济的方式交付也很重要。将基础设施项目开发的各个阶段（如设计、施工和委托运营）捆绑为一个包，以最低成本实现有效交付，政府和私营部门通过适当的协调可以获得其带来的好处。

图1.3显示了各国政府需要考虑的基础设施项目全生命周期的四个阶段，以确保以最低成本有效交付，这四个阶段涵盖：i）规划；ii）准备；iii）采购和融资；iv）实施。虽然前三个阶段通常由政府负责，但实施阶段可以由公共部门或者私营部门负责，也可以采取PPP模式的一部分来监管^[10]。项目的每个阶段都有其决策特点，如下所述。

图1.3　基础设施开发的生命周期方法

资料来源：ESCAP
注释：全生命周期成本（WLCC）(www.xing528.com)

规划阶段从确定需求开始，以选定项目形成良好的投资决策结束。投资决策应基于所选项目相对于其他项目在经济、社会和环境方面的净效益（Chan等，2009），并且必须做出决策，无论其交付方式是公共采购还是PPP模式。鉴于需要考虑该项目如何适应该国的可持续基础设施规划，在理想情况下批准该项目的建议应由国家级基础设施规划机构提出。与地方级利益相关方的协商，由相关区域或地方实施机构处理，以便更好地评估项目需求以及识别项目设计和实施中需要考虑的所有问题。

在准备阶段，区域或地方执行机构在国家基础设施项目机构的支持下，对项目的市场、技术、经济、商业、法律、环境和社会方面进行可行性研究。这些研究需要有适当的预算安排、机构的能力和利益相关者的参与，以便有效地对项目进行成本估算并识别全生命周期中的风险。在此阶段，通常使用诸如全生命周期成本（WLCC）分析等工具^[11]。此阶段还应考虑项目对政府的资金支持需求，并评估：i）相对于公共资金的其他用途，政府该项投资是否具有最高的投资回报率；ii）为满足公众对项目服务水平的期望，可能需要的政府补贴水平。在准备阶段结束时，政府应该能够验证其投资决策正确性并决定是否继续进行该项目。

在采购和融资阶段，政府可以首先确定项目全生命周期中私营部门如何参与提供服务。主要方法是公共采购，通过该采购，一个或多个私营部门的承包商共同参与并分别交付项目的不同部分，如施工、运营维护或PPP。在PPP模式下，通常将施工和运营维护打包成一个合同。采购决策决定了获得项目服务的最佳方法，应独立于融资方式。如果决定由一家私营公司提供所有服务，则应遵循该国的PPP法（如果有）以及相关程序。在此情况下，采购机构将负责与私营公司之间所签署特许权合同的全面管理，而私营公司将负责管理项目实施所需的任何分包合同。

一个全国性的基础设施项目管理机构，将在指导区域或地方执行机构选用最合适的采购方式方面发挥重要作用。为此，可以使用诸如公共部门比较值（PSC）之类的工具来确定，私营部门的建议是否比最有效的公共采购形式更物有所值（世界银行，2014）。在确定最佳采购方案之后，政府可以研究融资方案。融资战略决策可以确定：i）政府资助的时机；ii）是否应使用公共或私人金融工具。例如，在公共融资方面，债务融资（而不是税收融资）将基础设施建设的负担从目前将会从这个项目中较少受益的纳税人转移至将来的纳税人，后者将从项目中更多获益（Poole、Toohey和Harris，2014）。在采购和融资策略阶段，无论是通过PPP还是公共采购，确保实施项目的所有合同安排具有恰当的风险分配也很重要。为此，合同应将风险分配给最有能力的管控方，并确保任何为降低风险、提高效率所产生的额外交易成本都是合理的（Chan等，2009）。

实施阶段包括项目设计、建设、运营维护以及项目周期结束时的资产处置。这通常是消耗公共资源和交付项目成果和产出的阶段。为确保项目收益符合预期，并解决在此过程中可能出现的任何问题，对项目资产管理做出正确决策是重要的。为此，有必要采用系统化、结构化的合同管理方法。这就要求区域或地方实施机构建立一个系统以监测和管理基础设施合同执行情况，包括建立合同管理小组。项目监测需要收集经济、财政、社会和环境相关信息，这些信息应报告给国家基础设施项目机构，该机构可以根据相关基准评估每个项目，并在必要时向区域或地方实施机构提出完善措施建议。