治理和制度挑战：城市基础设施项目中的委托代理关系

巨额的成本超支和/或效益不足常常使得大型公共基础设施工程很难实施下去。

由于项目的复杂性，比如开工后项目范围的变化、不可预见的地质条件，或者一些利益相关者的反对，负责这些项目的机构往往将这些差异归因于不能在规划阶段预见的不利事件——换言之，就是随机的“坏运气”。然而，成本超支和/或效益滑坡的发生如此频繁需要有一个更系统的解释。Flyvbjerg（2009）分别做出了两方面的解释：一种是预测方法缺陷；另一种是对主要利益相关者的激励错位。这两种情况都会对基础设施项目规划造成影响，并可能导致采取欠妥的决策。

第一种解释是基于一种在心理学和行为经济学领域有翔实记载的认知偏见，被称为乐观主义偏见，该偏见的特点是高估了正面事件发生的可能性，并低估了负面事件发生的可能性（Sharot，2011）。在基础设施项目的规划阶段，当使用需考虑大量特定工作细节的自下而上的决策技术时，更可能出现这种偏见，例如高速公路项目。这种方法，有时在预测时称为内部视角，与可以进行更客观评估的所谓外部视角形成对比，后者通过广泛参考同类项目的数据去预测当前项目的产出（Flyvbjerg，2009）。第二种解释基于主要利益相关者的利益，比如当地主管部门、开发商、土地所有者、地方政客、官员和咨询顾问，所有这些人都有可能想从项目的批准和规划当中获益。在缺乏适当机制去确保对项目预期做出客观评价的情况下，这些利益相关者有动力以对自身最有利的方式介绍项目，从而导致选择了一个次优的项目（Flyvbjerg，2009）。重大公共基础设施项目涉及大量资金，以及由此引发的寻租动机，往往是导致该问题的根源。

要理解基础设施项目规划阶段中的不正当动机在项目实施中是如何导致效率低下和成本超支问题的，需要考虑在委托代理框架下项目实施的决策模式^[6]。图1.1介绍了城市基础设施项目中多层委托代理关系的一个例子。该图及其描述来自Flyvbjerg（2009）。

图1.1　城市基础设施项目中多层委托代理关系案例

资料来源：Flybjerg（2009）

第一层级是纳税人（委托人）和应该按照纳税人最大利益行事的国家政府（代理人）之间的关系。纳税人期望项目以最小的成本、较低的风险在预定时间内完成，来为公众带来最大可能的利益。然而，国家级政府机构中的个体经常有自身利益的考量，比如获取连任。第二层级中地方政府作为代理人为纳税人和国家级政府行事。地方政府有义务对纳税人提出能为公众带来最大利益的基础设施，并且在约定预算内按时交付，地方政府也有义务向国家政府建议对纳税人资金的最佳配置方式，并提供所需的准确预测以做出明智的决策。然而，鉴于需要与其他的地方政府竞争有限的国家资源，地方政府为了使项目得到国家政府的优先批准往往会低估风险及成本，高估收益。第三层级涉及作为委托人的地方政府和被聘用提供特定服务的代理人，比如分析师、规划者和承包商。分析师和规划者收集必要的信息，以便就是否启动项目做最终决策。他们更倾向于提供取悦地方政府、帮助项目通过批准并再次参与下个项目的信息。这个诠释性例子表明，每个层级的代理人都有寻求自身利益最大化的倾向，而非寻求委托人的最大利益，因此会导致不良的结果。

当委托人和代理人之间存在信息不对称和投资回报期分歧时，则更有可能导致批准那些最终比原计划花费更多、带来更少效益的不良项目。尽管一些政府部门有义务确保项目在技术和财务上的可行性，但是他们可能对具体项目并没有掌握充分、准确的信息以进行最佳的分析（或不具备做最佳分析的能力）。而且，政府的投资回报期也经常受到选举周期的限制，尽管纳税人期望从一个重大基础设施项目中获得数十年的效益。对于一个大型项目而言，从开始计划到开始运营通常需要10—15年的时间，政府也许更倾向于批准那些他们认为最能提高他们连任机会的项目，而不是那些提供最大长期效益的项目（EIU，2019；Flvvbjerg，2009）。尽管委托代理分析的细节和复杂性在不同的项目、不同的国家和不同的行业之间会有所不同，但是理解在特定情形下这些关系配置的重要性不应该被低估。这些分析有助于识别基础设施项目在各个开发阶段因利益错位而产生的风险，并在如何通过合适的合同或制度安排以降低有关风险方面提供指导。

为有效规划和实施支持可持续发展目标实现的基础设施项目，更多的挑战则与组织架构、规划制定和政府筛选、执行项目的能力相关，这些项目需向公众提供最大价值，并在可持续发展的三个主要方面（经济、社会和环境）促进进步。整合连接可持续发展不同因素的困难是在政府内部之间、在不同阶段承担项目实施的机构之间，普遍存在“筒仓”现象（EIU，2019）。这些“筒仓”在特定基础设施领域甚至普遍存在，并在整个政府机构和基础设施项目各方面分管职能部门之间制造沟通障碍，而为了选择实现可持续发展目标的最佳方案，所有这些都需要同时研究考虑。大多数国家的基础设施规划做法都有碎片化的特点。正如国际交通论坛（2017）最近的一项研究所述，即便国家层面的战略规划是以对全国人口和经济增长的估计为主要依据的，大多数国家对新建基础设施的决策也主要依靠自下而上，逐个项目进行的成本效益评估。鉴于科技、经济、社会和环境各方面的可持续发展的特点之间存在复杂关系，这种方法不太可能选择最有效的基础设施项目组合以实现可持续发展目标。(www.xing528.com)

专栏1.1　政府在基础设施项目中的多面角色

无论一个基础设施项目是通过PPP模式提供还是通过传统的公共采购模式提供，在项目实施的各个阶段，政府都应发挥重要作用。如下所列是政府应承担的一些责任：

·开发和提议具体的基础设施项目；

·针对正在实施和拟实施的项目提供反馈和建议，确保项目与本国的可持续基础设施规划或项目计划保持一致；

·监测有关基础设施项目交付相关的法律、监管和执行框架，并通过与利益相关者和各级政府实体商讨以提出改进建议；

·考虑诸如土地获取、项目许可及争端解决机制等问题；

·为区域和地方实施机构工作人员提供能力建设；

·监督正在实施项目的经济绩效、支付情况及社会环境影响，发现任何问题则向实施机构反馈；

·确保正在实施的和拟实施的项目可以通过预算经费获得足够支持，并及时向承包商和运营商支付。

资料来源：ESCAP