实现可持续发展目标的基础设施类型及成本分析

基础设施被定义为“社会运转所需的基本物理组织架构和设施”^[3]。它们为人们提供基本服务，例如水、能源、卫生、减灾避险（如远离洪水），并可使人们能够享有医疗保健和教育等服务，能够通过进入市场和通勤工作来参与经济活动。但是基础设施发展也可能带来负面的环境和社会影响，例如施工期间的居民搬迁、生态系统的破坏、在危险场所（如洪泛区）进行城市开发、过度消耗化石燃料用于发电或交通运输导致空气质量变差、温室气体排放等（Thacker等，2019）。由于基础设施资产使用年限可达数十年，今天所选择拟建设的基础设施对未来具有长期影响，因此开发合适类型的基础设施类型对实现可持续发展目标至关重要。

关于可持续基础设施的确切定义目前尚未完全达成共识。例如，美洲开发银行（IDB）（2018b，p.11）将可持续基础设施定义为“在规划、设计、建造、运营和终止的项目全生命周期内都能确保经济、金融、社会、环境（包括气候适应性）和制度可持续发展的基础设施项目”。联合国（2016，p.3）将“韧性基础设施”概念定义为“基础设施系统，包括与之关联的生态系统和社会系统，在发生自然灾害（如地震、飓风、洪水和干旱）和人为灾害（如人为失误和恶意袭击破坏）的情况下，能够承受干扰，继续发挥作用并保持其结构的能力”。尽管这个定义很全面，但有人会认为具有韧性只是可持续基础设施的一个方面。

因此，我们建议采用《2030年可持续发展议程》中的一个工作定义，该工作定义是针对可持续发展目标（SDGs）的具体目标特地为“可持续发展基础设施”而定制的。所选定的具体指标应明确指向基础设施，或明确提出需要达到的目的。它们包括：i）直接涉及基础设施或与传统基础设施相关的行业，例如能源；或ii）旨在提供各类普及性服务；或iii）旨在加强信息和通信技术的获取和使用；或iv）旨在增强抵御气候灾害和自然灾害的能力；或v）旨在修复自然资本和生态系统。虽然表1.1中列出的19个指标的最终清单仅是参考性的，但它涵盖了17个可持续发展目标中的11个，并清晰地说明了所需的基础设施内容^[4]。因此，我们将符合可持续发展目标的基础设施定义为满足可持续发展指标所需的基础性和有机组织的构筑物及设施，如表1.1所示。

表1.1　可持续发展目标和基础设施的作用

续表

(www.xing528.com)

资料来源：ESCAP based on United Nations（2015a）
注释：为了简洁，已缩简对大多数指标的描述

这一工作定义不仅指出了为实现可持续发展目标所需基础设施的行业属性，而且还指出了该基础设施的“个性特征”。除了促进各种服务的普及外，该基础设施还必须可靠、可持续和具有韧性（指标9.1）。可持续基础设施是指这样一种基础设施，它提升整个经济资源的利用效率，并且更多依赖于采用清洁生产和环境无害技术（指标7.2、7.3和9.4），而相应韧性基础设施则是指能够保护经济财产和人口免受气候相关灾害和各种自然灾害影响的基础设施（指标13.1）。除了建筑、交通、能源或信息和通信技术（ICT）等标准基础设施之外，可持续发展目标还要求对海洋和陆地生态系统进行投资（可持续发展目标14和15）。可以将这类生态系统清晰地理解为是实现特定可持续发展目标所需的基本构成。因此，它们符合我们对可持续发展基础设施的工作定义。

为实现可持续发展目标，制定这样一个基础设施发展纲领，将面临技术、组织和财政方面的各种挑战，特别是对最不发达国家和发展中国家而言。联合国亚太经社会（2019b）预估，为实现亚洲及太平洋地区发展中国家的可持续发展目标，每年需要追加投资约1.5万亿美元，相当于2018年总GDP的5%。这些预估数据是由专业国际机构开发的成本计算模型得出，例如世界卫生组织的健康模型、联合国教科文组织的教育模型、国际能源署（IEA）的能源模型。亚太经社会（2019b）将这些投资归类到五大领域：i）维护基本人类权利——消除贫困和饥饿；ii）人力投资——健康、教育和性别平等；iii）支持性基础设施——交通、信息和通信、水和卫生设施；iv）保障人类未来——清洁能源和气候行动；v）和谐共处——可持续消费和生物多样性。^[5]这个预估数据包括了基础设施投资的新增估计和其他干预措施所需资金，例如对i）和ii）类非常重要的政府转移支付。表1.2根据亚太经社会（2019b）中使用的建模结果和估算，对每个领域的新增基础设施投资成本进行了分类。

表1.2　在亚太地区为实现可持续发展目标需要追加的投资额

资料来源：Based on ESCAP（2019b）
注释：关于可持续发展目标成本预估的详细信息，请参阅亚太经社会（2019b）的线上技术附录。在对基础设施的构成部分进行估算时，领域1只包括农村基础设施；领域2包括教育和健康行业基础设施；领域3和4假定只包括实体基础设施；领域5基于“爱知生物多样性目标”中的战略目标B（例如减少对生物多样性的直接影响并促进可持续利用）、C（通过保护生态系统、物种与遗传多样性去改善物种多样性的状况）和D（挖掘生物多样性和生态系统服务给全人类带来的利益）

每年需要为表1.2五个领域的基础设施追加的投资预估为9060亿美元。这占亚洲及太平洋地区发展中国家实现可持续发展目标总成本估算的62%。在这一总金额中，份额最大的是清洁能源和气候行动（48%），其次是交通、信息和通信技术以及水和卫生设施（22%），其他包括可持续消费和生物多样性（17%）、健康和教育设施（13%），以及农村基础设施（1%）。从追加基础设施投资的分布情况来看：以领域4和领域5为代表的保护地球的投资，平均约占总额的三分之二，是交通、信息通信技术、水和卫生等传统基础设施领域预计追加投资需求的三倍。同样，对社会基础设施如健康和教育设施的追加投资是传统基础设施投资的一半以上。这些预估数据清楚地表明，如果要在2030年之前实现可持续发展目标，则需要仔细确定未来基础设施投资的优先顺序。