如何增加基础设施有效支出：政策探讨

实现各项可持续发展目标（SDGs）是2030年可持续发展大会议程的核心（联合国，2015b），这不仅需要对基础设施进行额外投资，还需要对这些投资进行重新定位。近期大量的政策性研究关注了为达到所需的基础设施水平而需要解决的融资缺口及其融资方案问题，而与2030年议程愿景相一致的基础设施类型以及如何以有效的方式规划、建设和管理这些基础设施的讨论则相对较少^[1]。本章力图有助于当前有关基础设施的政策探讨，正如Rozenberg和Fay（2019，p.2）所提出的那样，这一转变是“从单纯地专注于增加支出转为专注于增加在正确的目标上的有效支出”。为了实现正确的目标，我们首先需要了解实现可持续发展目标所需的基础设施类型。这些基础设施项目应该具有以下特性：i）包容性——确保普及教育、健康、水和卫生、城市住房、交通和其他服务；ii）可持续性——有助于减轻气候变化所带来的影响，例如，通过提高经济中的能源使用效率、扩大可再生能源的利用范围、保护日益稀缺的水资源，以及避免生态系统进一步退化；iii）有韧性——保护人口和经济财产免受自然灾害和气候变化造成的损失。

无论是由政府、私营部门或诸如PPP模式之类的混合体提供资金和资助，为实现可持续发展目标的基础设施都是公共基础设施，意即“为满足广泛的公共利益，在决定是否提供和如何提供，以及在全生命周期内为其支付方面主要由政府发挥作用和承担负责”（Poole、Toohey和Harris，2014，p.98）。这包括由私营部门企业，诸如电信企业、水和电力服务机构提供的基础设施，这些基础设施是在主权政府制定的政策和监管框架下运作的。因此，为实现可持续发展目标，政府方面提供基础设施的措施不仅包括其直接投资，还包括营造良好的环境以引导私人资本投向基础设施。实施大型公共基础设施项目的主要困难在于，实际的建设和运营成本经常大大超过了规划阶段预测的成本。例如，在一项有关大型基础设施项目的研究中，Flyvbjerg、Bruzelius和Rothengatter（2003）发现实际成本超支50%至100%是很普遍的；而在另一项涉及20个国家的258项大型交通项目的研究中，Flyvbjerg、Skamris和Buhl（2002）发现90%的项目都超出预算。预测成本与实际成本之间的这种差异，以及经常出现的基础设施预测使用人数与实际使用人数之间的差异，会导致项目的经济可行性低于预期，甚至是实施了一个完全不可行的项目^[2]。(www.xing528.com)

本章侧重于讨论基础设施项目的战略规划、治理和实施，提出了多学科和跨部门的基础设施融资方法，以筛选符合可持续发展目标的最佳投资项目。本章还讨论了基础设施项目的全生命周期，不仅包括建设、设计、委托运营（O＆M）阶段，还包括规划、准备和采购阶段。这种方法有望提高公共基础设施的有效性和效率，从而激发私营部门融资者和投资者的兴趣，并降低私营部门参与基础设施项目的成本。