亚太地区可持续发展基础设施融资策略探析

基础设施融资是追求经济可持续增长和社会发展的先决条件。没有基础设施的一些直接或间接投入，就不可能实现联合国可持续发展的目标。高质量的基础设施是实现这一目标的重要因素，是实现改善收入、生计和人类福祉的依托平台。但是，基础设施领域是资本密集型产业，为其发展筹集资金对政策制定者来说是巨大的挑战。为此，无论是在亚洲及太平洋地区还是其他地区，为应对这些挑战需要有深思熟虑的策略，以可承受的代价实现预期的经济、社会和环境效益。

自《2030年可持续发展议程》通过以来，人们一直非常重视可持续发展目标的成本预算并构想如何为其筹措资金。根据亚太经社会（ESCAP）（2019）最近预估，位于亚洲及太平洋地区的发展中国家每年需要新增1.5万亿美元的投资，相当于其2018年GDP总额的5%^[1]。这些拟新增投资可分为两大类：i）政府的转移支付，主要用于降低贫困发生率、建立社会最低保障、减少营养不良发生率，或用于资助学校、公立医院和诊所的运营等。ii）基础设施投资。本书以亚太经社会（2019）的预估数据为基础，将1.5万亿美元的总金额分解为每年6000亿美元的转移支付和每年9000亿美元的基础设施投资^[2]。鉴于第一个要素即转移支付的重要性，实现可持续发展目标将增加税收收入，这一问题已由亚太经社会（2018）解决。谈到第二个要素，即基础设施投资，本书认为，亚太地区的决策者不仅需要利用更多的财政资源，而且还需要采用更加全面的方法进行基础设施融资。这种方法有可能更加高效和简捷，并能提供一个更有益（且风险更低）的有利环境，从而吸引更多的私营部门参与。

由于基础设施发展需要大量资金，如果没有健全和透明的治理机制，腐败和其他非法行为就很有可能发生。例如，基础设施项目的筛选及其选址会受到强大的利益相关者和利益相关团体的影响，比如当选的国家和地方政客、国家和地方当局官员、投资人和开发商、土地投机者以及其他将从项目批准和设计中受益的各方。这可能导致项目预算过高和/或质量不佳，从而浪费了稀缺的资源并扭曲了公共资金的分配。这不但会阻碍合法的私营部门投资者和融资人，还会导致双边和多边发展伙伴缩减或撤回其资金援助。为规避这一风险，考虑到亚太地区发展中国家需要在基础设施上投入更多资源，以实现可持续发展目标，本书提倡一种更为可持续的方法来为基础设施发展筹集资金。这一方法包括建立健全的治理结构和形成有利的政策环境，使公共资金能够更有效地分配，并为吸引国内外私营部门参与奠定更坚实的基础。为此，政府需要考虑如何尽力做好：i）分配自有资源以支持可持续发展目标；ii）利用开发性金融体系和相关的区域合作平台为基础设施融资；iii）激活和利用私营部门资金来源以促进可持续发展。

为可持续发展目标选择最佳的基础设施，需要有效的基础设施融资机制，该机制应该体现：i）包容性——例如确保普及交通、电力、水和卫生设施、城市住房、电信、教育、医疗保健和其他公共服务；ii）可持续性——例如通过提高能效、扩大利用可再生能源来减缓气候变化，保护生态系统避免其进一步退化以及避免生物多样性受损；iii）有韧性——保护国家公民及其经济财产安全，使其免受由不平等加剧、自然灾害和气候变化等因素带来的损失。这不仅表明对基础设施发展进行合理投资是实现可持续发展目标的前提，而且也表明可持续发展目标为基础设施融资过程指引了方向。

本书遵循二十国集团（G20）促进优质基础设施发展的原则^[3]，主张采用可持续发展的基础设施融资策略，该策略是基于三个相互关联的核心理念。首先，应根据可持续发展的目标，对基础设施融资进行规划并确定优先次序；其次，政府需要在基础设施项目及其融资策略的规划、经费资助和实施方面提供足够的支持；第三，要更有意识地引入私营部门参与基础设施开发实施过程，无论是作为投资者、融资人，还是作为开发商和运营商。

第一个核心理念，以实现可持续发展目标为基础来指导基础设施投资，这将需要进行改革，以帮助改善基础设施规划，同时更好地识别能从经济、社会和环境角度达到可续持发展目标的最佳项目。由此得出的优先顺序和实施计划可以产生大量可持续和可行的基础设施项目。鉴于基础设施项目的长期性，希望各国政府致力于实施超越正常政治任期的可持续基础设施战略。当然，随着新信息和新认识的出现、经验教训的不断积累以及不可避免的环境改变，这些战略规划必然会随着时间而调整。

第二个核心理念是需要公共部门提供有力的投入和支持，以确保有效地选择和实施基础设施项目。所有政府部门及各层级精简和协同基础设施项目的准备过程是非常重要的。在计划阶段，高质量信息的产出和共享对准确预测新基础设施的成本和收益至关重要。为确保项目的有效执行，需要精简的采购程序、严谨的财务计划以及完善的合同安排。我们始终以纳税人实现“物有所值”最大化为目标，并尽可能以最高效、最公平和最有影响力的方式使用有限的公共财政资源。

第三个核心理念是有意识地安排私营部门参与可持续基础设施发展项目的实施。由于存在合法性风险和不确定性（而且不小），私营部门往往不愿为公共基础设施项目投资或共同融资。这些顾虑需要以多种方式来打消，例如提供稳定的法律和法规框架，建立可信赖的争端解决程序以及开发适当的金融工具和市场，以帮助打包、分散和减轻为基础设施项目融资的风险，使其能更好地适应长期投资者的需求。总而言之，应依托拟实施项目的质量和效益，向私营部门提供具有吸引力的价值预期。

本书概述的基础设施融资的整体方法与联合国秘书长最近的一份报告一致（联合国，2019），该报告认为，私营部门的融资受到以下因素的限制：i）难以确定一个“可融资”的可持续发展项目清单；ii）许多国家的国内金融体系和资本市场薄弱；iii）缺乏与可持续投资有关的共同定义、标准、衡量方法和报告。为了解决这个问题，该报告建议加强国家和地方各级机构的能力，以开发和实施“可融资”的变革性项目，并管理、监测和报告项目实施情况。同样地，世界经济论坛最近的一份报告（WEF，2019）强调了发展中国家在编制令人信服的既有助于实现一个国家可持续发展目标，又在某种程度上能吸引私营部门融资的基础设施项目清单时所面临的困难。本书的各章节在这两个方面都给出了一些答案。(www.xing528.com)

以亚洲和太平洋地区作为地理维度，本书旨在为具有包容性、可持续性和有韧性的优质基础设施融资识别主要挑战和确定潜在解决方案，全书通过五个核心章节对此予以诠释。第一章提出了一个战略框架，决策者可以借此更好地确定、规划和着手建立可持续基础设施项目组合。本章指出，许多国家的基础设施规划实践通常具有分散性的特点，通常靠自下而上、逐个项目进行成本收益评估以开发新的基础设施项目。鉴于以可持续发展为特征的经济、社会和环境方面之间存在复杂的内在联系，上述方法不太可能建立一个能实现可持续发展目标的最优基础设施项目组合。此外，固有的偏见和其他因素也会造成稀缺资源浪费和不当配置的重大风险。因此，本章主张公共部门需要采用一种整体的、自上而下的方法来更好地协调和简化基础设施项目的规划和筹备工作。随着项目的孵化进度朝着可能实施的方向发展，需要更多的当地利益相关方的参与和商讨，以确保项目设计、施工和运营的可持续性。而且早在项目进入采购阶段之前，就需要考虑私营部门的参与。各国政府有责任确保其公共基础设施项目能有效地实现国家发展目标，并为实现诸如可持续发展目标等国际义务做出贡献。此外，以尽可能最有效的方式尝试并实施这些项目也是他们固有的责任。这样一来，他们不仅可以在分配有限的财政资源时最大化“物有所值”，而且可以提高私营部门投资者的兴趣，从而利用额外的资金并降低非国有部门参与基础设施项目的成本。除了可能获得资金外，私营部门投资者在设计和建造大型项目方面也有很多优势，这是不应忽视的资源。但从一开始，当一个国家在构想如何开发与可持续发展目标（SDGs）保持一致的可持续基础设施项目组合时，那（考虑私营部门的参与）是决策者和公共咨询顾问的任务。

第二章和第三章都指出，仅使用公共支出不足以满足大多数国家的基础设施需求，并强调私营部门在基础设施融资中的重要地位。在这种情况下，第二章强调了发展资本市场对可持续基础设施融资的重要性，特别是利用发展债券市场和相关债务工具作为向基础设施注入更多流动性的手段，尤其是通过机构和证券投资者。尽管亚洲及太平洋大部分地区的经济发展处于相对领先的阶段，但债券和其他“固定收益”金融工具仍仅占基础设施融资总额的一小部分，大致与中东、北非和撒哈拉以南非洲相当。银行是奠定一个国家健康金融体系的重要基础，但是发展资本市场以及在这些市场上交易的各种金融工具可以提供额外的好处，并且是对银行贷款的很好补充，尤其是在缩短期限和减少货币错配方面。过度依赖通过银行贷款来为基础设施项目提供资金，通常需要花费大量时间才能完成并获得短期投资回报，从而使基础设施投资者和运营商以及本地银行和融资人都面临更大的系统性风险。那些向大型基础设施项目大胆借贷的银行，甚至是由于政府指令而不得不放贷的银行，不仅会出现财务困境，还会导致货币错配问题，而且不匹配的贷款模式本身也会引发金融危机和经济动荡。从这个意义上讲，债券市场提供了一种新的手段，可以使基础设施项目的资金需求更好地与谋求长期债权风险收益的财务投资者保持一致，从而降低银行贷款带来的期限错配风险。此外还有更好的可以选择和使用的金融工具，例如绿色债券和“伊斯兰”债券。

第三章不仅探讨了增加基础设施投资的整体流动性的问题，还探讨了基础设施开发项目中产生正向“外部性”的潜力，作为形成和分配所获得财务收益的一种替代方式，以此吸引更多私营部门的兴趣和投资。如前所述，对可持续基础设施的投资是实现可持续发展目标的前提，各个基础设施项目产生的社会经济影响和经济回报远远超出了项目本身按传统认识进行项目融资财务核算而产生的结果。如果是这样，而且在政府鼓励私营部门投资者更多参与基础设施建设的情况下，那么他们也应该有机会分享一部分“溢出”效益。从融资和投资的角度来看，探讨基础设施项目所产生的更广阔社会经济效益或外部效应的货币化兑现方法，以及探讨私营部门参与者的分享方式并非不合理。正如私营部门投资者本来就应该分担他们参与的基础设施项目所带来的风险一样，如这些效益能得以实现（内部化），至少在某种程度上，他们也应该获得分享更宽阔回报的机会。然而，为了成功地兑现外部效应并将其一部分重新分配给私营部门，政府需要实施强有力的治理结构，这不仅对吸引和保证私营部门基础设施投资者和经营者来说是必要的，而且还可防止滥用和寻租的可能性。这包括确保在通过这种机制利用外部效应时应遵守透明和善政廉政原则，就像在常规基础设施建设中的公共采购活动中一样。用于计算任何“外部回报”的方法也必须清晰透明，并且不能接受主观解释或模糊不清。

第四章分析了跨境基础设施开发所带来的特殊挑战。当涉及多个主权管辖区和国家机构时，使基础设施项目变得可行并且可持续的过程将会更加复杂。尽管跨境基础设施会带来明显的好处，但这类投资仍然很稀少；这并不奇怪，因为此类项目的运作难度大大增加。为了成功促进开发跨境基础设施，各国需要改善其“软”基础设施，包括整体营商环境、相关政府机构的组织能力、法律和监管框架、吸引外国直接投资（FDI）的激励措施，以及为顺利开发跨境基础设施的区域协调与合作。这样做，他们可以减少跨境基础设施项目的实际风险和感知风险，并增加成功的可能性。在跨越多个主权国界的基础设施项目中，投资者和融资人通常会认为整个项目的总体风险与具有最不利环境的国家大致相当（即“链条的强度取决于链条中最薄弱的一环”）。同样重要的是，需要防止地缘战略和其他政治因素过度地影响跨境基础设施项目的选择，最终导致有限资源利用效率低下和产生一系列次优的社会经济影响。区域性项目的筛选、准备和实施方法可以帮助防范此类风险和挑战，而“一带一路”倡议（BRI）被广泛认为是迄今为止采用这种方法最为积极的尝试。

第五章重点讨论内陆发展中国家（LLDCs）和小岛屿发展中国家（SIDS）都面临的更为明显的基础设施融资挑战。地处偏僻、地理距离相对较小的经济体和私营部门，人口分散、有限的小型公共机构和能力限制等问题，都使这些国家（尤其是在吸引私营部门投资方面）实施可持续基础设施建设更加困难。然而，内陆发展中国家和小岛屿发展中国家发展优质基础设施项目的机构能力则通常与其在这方面的需求之间存在反向关系，特别是在可持续发展目标的背景下，例如无论是海平面上升还是更加不稳定的气候和其他自然现象，气候变化对这些经济体的影响通常最为明显。这加剧了这些国家与基础设施建设相关的风险，从而增加了完成项目的财务成本。在这方面，包括亚太经社会、多边开发银行等其他开发性金融机构在内的国际发展伙伴，将继续加强区域合作，为小岛屿发展中国家和内陆发展中国家提供资金，在发展可持续基础设施的任务中发挥重要作用。

最后，在公共资金有限和亚洲及太平洋地区发展中国家贷款能力有限的情况下，需要加强私营部门对基础设施项目的投资。不幸的是，尽管有许多旨在实现这一目标的举措，但政策制定者并没有看到私营部门投资出现大幅增长的预期。为此，亚太经社会于2018年9月与中国政府和社会资本合作中心（CPPPC）合作，在亚洲和太平洋地区启动了PPP和基础设施融资联络网，旨在利用私营部门融资进行可持续基础设施投资。该联络网的目标是帮助成员国克服在实施和资助基础设施项目方面的困难，并鼓励私营部门参与该地区的基础设施融资（Subhanij和Lin，2018）。亚太经社会认为缺乏充分准备的项目对吸引私营部门投资形成重要挑战，该联络网将特别为相关国家在策划、开发和展示适合私人融资的基础设施项目库方面提供帮助。因此，该联络网搭建了一个促进互相学习的机会和私营部门合作的标准化的信息平台，并提供有关PPP和多渠道筹资方面的能力建设。该联络网以本书探讨的可持续基础设施融资战略为基础，鼓励成员国从战略角度考虑如何最好地利用和整合来自公共部门、私营部门、国内和国际的现有融资渠道。该联络网还倡导制定法律法规，不但要吸引更多的基础设施投资，还要吸引更好的基础设施投资，以及有助于亚洲和太平洋地区国家实现可持续发展目标的基础设施投资。

非常希望本书中提出的观点将有助于促进围绕亚洲及太平洋地区可持续基础设施融资战略的政策讨论。