国有企业转型发展：监事会的作用与宁夏的尝试

根据党的十六大提出的“国有企业是我国国民经济的支柱。要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。实行投资主体多元化，重要的企业由国家控股。按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司大企业集团。进一步放开搞活国有中小企业。深化集体企业改革，继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展”的要求，宁夏进一步深化了国有资产管理体制改革，通过兼并重组、健全现代企业制度、推进地方企业与中央企业的战略性合作，促使国有资产向优势行业、优势产业、优势产品集中，提高了国有企业的效益和市场竞争力。

（一）加强国有资产监督管理

党的十六大明确提出，“关系国家经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。根据中央的统一部署，2002年12月成立了宁夏回族自治区国有大型企业工作委员会，2004年1月更名为宁夏回族自治区国有资产管理委员会。从2004年起，按照国务院《进一步加强和完善企业法人治理结构意见》精神，在区属国有企业实行了外部董事占多数的董事会制度，选派了一批党政机关退休人员、国有企业退休管理人员担任了外部董事，后来按照中组部《关于党政机关、企事业单位在职或退休人员不得兼职》的要求，外派兼职董事全部撤了出来，改为选聘会计师事务所、律师事务所等中介机构的人员担任外部董事，发挥了很好的作用。

2002年6月成立了外派监事会，代表自治区政府对区属国有大型企业的国有资产实施监督。在2005年4月以前，监事会的工作模式是监事会没有进入监管企业的治理结构中，而是采取集中检查的方法，对企业上年度财务、经营、董事高管履职等进行集中检查，实行的是事后监督。2005年5月以后，为了将监督关口前移，采取了现在的“外派内设”派驻形式，即国资委外派监事与其他股东委派的监事、企业职工监事共同组成监事会，进入到监管企业的治理结构中，实行当期监督+专项检查+集中检查相结合的全过程监督模式，进一步增强了监督的时效性和灵敏性。监事会制度的建立，为维护国有资产安全，促进国有资产保值增值，推动国有企业规范经营和健康发展发挥了不可替代的作用。

国有资产管理委员会成立以后，经过不断的探索与完善，其主要职责：

一是贯彻实施有关法律法规、规章，执行国家和自治区有关国有资产管理的方针、政策；根据自治区政府授权，依法履行出资人职责，负责监管所监管企业国有资产；依法指导和监督市、县国有资产管理工作。

二是承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任。

三是根据自治区改革总体部署，指导推广国有企业改革和重组，负责指导协调国有资本运营公司和国有资本投资公司改组与改建工作，积极推进发展混合所有制经济，推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构，推动国有经济布局和结构的战略性调整。完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产管理工作。

四是通过法定程序对所监管企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩，建立符合社会主义市场经济和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度；负责所监管企业工资分配管理工作，制定所监管企业负责人收入分配政策并组织实施。在国有资产管理委员会的统一监督管理下，宁夏国有企业体制机制改革不断深入推进，国有企业的经营效益明显提升。

2006年，围绕企业改革、产权管理、考核分配、财务监督以及党风廉政建设等工作，自治区政府制定出台了20多项配套措施和管理办法，使国有资产监管工作依法有序开展。经过不断努力，自治区政府逐步规范了企业国有产权转让、资产损失核销、资产处置、对外投资以及委托理财等行为，先后建立了监管国有企业的财务快报体系、企业经营业绩考核目标完成情况动态监测体系和预警机制、国有企业资产统计体系和绩效评价体系，全面推行了国有企业经营业绩考核责任书制度，向受监管国有企业派出了监事会，初步规范了国有企业负责人薪酬制度。

党的十七大以后，依据《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，自治区政府先后制定出台了涉及国有企业财务监督、产权管理、业绩考核、薪酬管理、投资管理、监事会监督等方面的规范性管理文件，规范了国有资产监管行为、企业决策和经营管理行为，堵塞了监管漏洞，防止了国有资产损失和流失。

十八届三中全会以后，国资监管体制不断完善和加强，先后制定出台了“1+N”国资国企改革政策文件，内容涵盖企业改革、产权管理、风险防范、业绩考核、收入分配、责任追究、财务监督、党的建设等各个方面，包括一些具体的配套措施、管理办法、实施细则和规范性文件40多项，国资监管的法规体系进一步完善。

2015年，全国国有企业党建工作会提出：国有企业党组织作为企业董事会、总经理办公会重大事项决议的前置。董事会、总经理办公会研究事项需听取党委会意见，按党委会的建议进行表决决策。为贯彻落实全国国有企业党建工作会精神，宁夏国有企业都将党的建设总体要求纳入公司章程，并明确了党组织在治理结构中的法定地位。国有企业治理结构由“三会一层”变成“四会一层”，即股东会、党委会、董事会、监事会、经理层。

（二）国有资产兼并重组

2002年12月，自治区政府以深化国有煤炭企业改革为契机，将宁夏亘元集团有限责任公司、太西集团有限责任公司、灵州集团有限责任公司、宁煤有限责任公司合并重组为国有独资公司——宁夏煤业集团有限责任公司，成为集生产经营和资本运营于一体，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体。开创了宁夏国有企业兼并重组的尝试，取得了显著成效。(www.xing528.com)

2005年，按照自治区党委、政府关于做大做强骨干企业的要求，充分利用宁夏的资源和产业优势，全面推进地方企业与中央企业的重组合作，先后实现了宁夏煤业集团公司、宁夏东方有色金属公司等19家地方企业与神华集团公司、中国有色矿业集团公司等27家中央企业的重组。完成了区内国有企业发电集团与宁夏吴忠仪表股份公司、电投集团与西洋恒力、综合投资公司与银川橡胶厂等之间的重组和长城机床厂与江苏新瑞机械公司、宁光电表厂与抚顺隆基磁电设备公司等国有资产产权的转让。迅速壮大了企业整体实力，大大增强了国有企业的核心竞争力。

2006年，通过转让股权、盘活破产企业有效资产等方式，对15家国有企业的产权权属进行了划转、界定；完成了32家企业资产损失核销和资产处置工作，纠正了国有企业改制和国有资产产权交易中的不规范行为，有效防范了国有资产的流失。

截至2008年，宁夏国有及国有控股企业已由1995年的630户减少到140多户；国有及国有控股企业增加值在全区规模以上工业增加值中的比重已由1995年的70%左右下降为53.7%。

（三）分离企业办社会

计划经济体制下，国有企业替政府承担了部分社会职能，如自办学校、医院及后勤服务单位等。随着经济体制的转轨，企业成为市场竞争主体，企业办社会的负担已成为严重制约国有企业改革和发展的一大难题。党的十五届四中全会明确提出，要分离企业办社会的职能，切实减轻国有企业的社会负担。为加快这项改革的步伐，国家经贸委、财政部、教育部、卫生部、劳动和社会保障部、建设部于2002年4月出台《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》，明确提出“逐步将企业所办的普通中小学校、医院等公益型机构以及后勤服务等福利型机构与企业的生产经营主体相分离，切实减轻企业办社会的负担”的要求。宁夏按照国家要求，结合本地实际，积极寻求分离的途径和办法，对分离中难度较大的经费、人员安置等问题进行了积极的探索。截至2008年，全区国有企业办的102所中小学（中央企业11所，地方企业91所），除7所撤并、1所改制外，全部实现了属地移交（移交教职工4658人、学生72086人），落实了全区国有企业办中小学1923名退休教师的待遇补差。除青铜峡铝厂医院外，铁路医院、煤矿总医院、奔牛集团医院等企业办医院均移交属地管理。企业后勤等福利型机构分流成立独立的社会化经营机构，分流下岗企业富余人员。通过分离企业办社会职能，不但减轻了企业负担，精干了主导产业，提高了竞争能力，而且为企业的进一步发展创造了有利条件。

（四）国有企业关闭破产

2008年之后，按照增强国有经济控制力的要求，进一步深化国有企业改革，加快股份制改造和现代企业发展步伐，转换经营机制，对尚未改制的国有中小企业，继续通过产权转让、股份合作制、股份制等多种形式放开搞活，成为自主经营、自负盈亏的市场主体，彻底进入市场。对那些资不抵债、搞活无望的国有特困企业，实施关闭破产。根据《中华人民共和国企业破产法》和自治区政府及国有资产管理委员会先后出台的《关于企业破产工作中几个问题的通知》（2004年）、《关于规范自治区属国有企业破产职工安置等有关事项的通知》（2006年）、《关于自治区属企业破产中依法妥善安置职工有关问题的通知》（2008年）等一系列配套政策，宁夏对太西集团有限公司二矿、吴忠仪表股份公司等342家资源枯竭、资不抵债、搞活无望的国有企业实施了关闭破产，有序退出了市场，调整优化了全区国有经济结构。

（五）机关企业脱钩改革

加快推进自治区区直机关所管理企业的脱钩改革，有利于政企分开、政府职能转变和效能提高，有利于国有资产的监督管理和保值增值，也有利于企业进一步做强做大。按照自治区党委、政府的决定，先后两次对厅局所办企业进行脱钩改革。一是2008年对31个厅局所办的167家企业脱钩。在充分调研和反复协调的基础上，先后批复了17个部门120家企业的脱钩改革方案。其中，划转重组10户，关闭破产31户，改制退出5户，实行双重管理49户，暂缓脱钩25户。通过脱钩企业资源整合，组建了宁夏富宁投资集团公司、宁夏担保集团公司、宁夏水务投资集团公司、宁夏房地产开发集团公司。二是2015年将所有厅局办的企业全部脱钩，并于2016年11月，根据《自治区党委办公厅人民政府办公厅关于印发〈自治区属国有企业重组改革实施方案〉的通知》和《关于印发〈自治区属国有企业重组改革工作方案〉的通知》的精神与要求，将脱钩后企业重组设立宁夏建设投资集团公司、宁夏交通投资集团公司，宁夏旅游投资集团公司、宁夏农业投资集团公司、宁夏国有资本投资控股集团公司。

（六）发展混合所有制经济

大力发展混合所有制经济是新时期全面深化国资国企改革的必然要求，是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的有效途径和必然选择。根据党的十八届三中全会提出的“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度重要实现形式”的精神和自治区党委十一届三次全会《关于深化改革推动经济社会发展若干问题的决定》提出的“积极发展混合所有制经济，开展自治区参股中央企业、自治区属国有独资企业混合所有制改革试点，探索混合所有制经济实行企业员工持股改革”要求，宁夏积极探索发展混合所有制的多种实现形式和多种模式。以国资结构调整带动所有制结构调整，形成国资、民资和外资共同推动经济发展的格局与态势，进一步凸显企业核心竞争力，发挥国有经济主导竞争力，增强区域经济整体竞争力。以建立现代产权制度为核心，以提高企业竞争力为目标，以股份制为主要实现形式，优化资本结构，发展混合所有制经济，进一步探索以较少的国有资本调动更多的社会资本，放大乘数效应，为国企改革注入创新活力，为国资调整注入强大动力。截至2013年4月30日，宁夏国家出资企业共662户，改制为混合所有制企业166户，占全区国家出资企业的25.08%。其中：自治区国资委监管资产的36户企业及其二、三级子企业共344户，改制为混合所有制企业120户，占34.88%；市、县属国家出资企业共318户，改制为混合所有制企业46户，占14.47%。全区国有企业的混合所有制改革虽然取得了较好的成效，但与全国相比还存在很大差距，据国务院国资委统计资料显示，截至2012年底，全国国有企业改制为混合所有制企业户数已达到国有企业总数的53%，而宁夏仅达到14.47%。

为了进一步加快混合所有制经济的发展，2014年10月，自治区党委、政府出台了《关于深化自治区属国有企业改革的实施意见》。2017年5月，先后出台了《关于自治区属国有企业混合所有制改革的意见》《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，对推动全区国有企业改革、发展混合所有制经济提出了明确方向和要求。2017年，混合所有制改革试点深入推进，自治区属国有企业“三供一业”分离基本完成。宁夏建设投资集团公司所属的宁夏德坤环保公司完成了混合所有制改革，成为自治区第一家混合所有制改革试点企业，通过混改，为企业募集资金1.18亿元。新成立宁夏数据科技股份公司、宁夏国投基金管理公司等4家混合所有制企业，共引入非公资本2.76亿元。

截至2018年底，全区非私营企业合计1830家，就业人员376016人，占全区城镇就业人员的21.55%。其中：城镇非私营国有企业349家，就业人员62535人；城镇非私营集体企业58家，就业人员3203人；城镇非私营其他企业1423家，就业人员310278人。^[8]其中，归属自治区政府国有资产监督管理委员会管理的有宁夏农垦集团公司、宁夏国有资本运营集团公司、宁夏建设投资集团公司、宁夏旅游投资集团公司、宁夏交通投资集团公司、宁夏农业投资集团公司、宁夏国有资产投资控股集团公司、宁夏电力投资集团公司、宁夏西部创业实业股份公司等9家国有企业，监管参股中央企业有神华宁夏煤业集团公司、国家电投集团宁夏青铜峡能源铝业公司、中色（宁夏）东方集团公司、中铝宁夏能源集团公司、国药控股宁夏公司、宁夏国大药房连锁公司等6家。

2018年，宁夏出台《工业对标提升转型发展行动方案》《稳增长促发展二十条意见》等多个惠企政策，兑现稳增长奖励资金2.1亿元，降低企业成本90亿元。深化国资国企改革，全区混合所有制企业达185家，培育自治区级企业技术中心6家，天地奔牛、卧龙电气、共享装备3个企业被评为国家技术创新示范企业。