中国市场为何失灵？

西方经济学告诉我们，资源和环境的问题大都属于“公共的悲剧”。一个典型的例子就是公共的草场，因为它既不属于谁，又都属于任何一个人，这就是所谓的“公共品”。因此，所有的牧羊人都把羊赶到这个公共的草场放牧，这样造成羊的数目太多，而它们吃草的速度快于草生长的速度，因此，就使得草场变得光秃秃的，很快就会发现再也没有草给羊吃了，酿成了“公共的悲剧”。又例如，空气从来都不属于任何一个人所有，它是大家所公有的。那么，当一辆汽车向大气中排放废气时，其他人必须要承担这些废气所造成的空气污染，这就是经济学所说的“外部性”，即个人行为和选择对他人造成了影响。但是因为空气不属于任何人，污染它并不需要向谁付出代价，因此大家都开汽车，大气中的废气污染自然就越来越严重了。

“公共的悲剧”源于对公共品（这里即指资源与环境）的产权和定价出现了缺失或者扭曲，导致了市场无法有效地配置资源，是市场失灵的一种表现。反过来看，如果可以对这些资源和环境的产权做出明晰的界定或者制定有效的价格，那么“公共的悲剧”是可以避免的，市场有效配置资源的机制也会再度起作用。这其中最常用的一种经济手段就是对资源的开采使用以及对环境的污染进行征税，调整资源与环境的定价，使其与社会最优资源配置下的资源与环境的价格相接近。换句话说，从经济学的角度来看，和极端的生态主义不同，最优的状态并非没有污染或者没有资源的开发使用，而是以一种合理的配置方式实现可持续的发展。

然而，现实中资源与环境的问题十分复杂，在中国尤其如此。这其中既存在理论上的难题，也有中国特有的问题。

对资源与环境的定价最困难的就是找寻“社会最优”的标准。从经济学的角度来看，社会最优通常指的是“帕累托最优”，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。这一原则也被应用到自然资源开发中。例如，在流域水资源开发时，下游获利地区应给予上游受损地区一些必要的补偿；为保护环境与维持生态平衡，土地非农流转中除了给予经济补偿外，还应实施生态补偿。然而，应该补偿多少呢？这是一个很关键的问题。目前，学者和政府常常通过消费者支付意愿的调查来测度经济补偿的价值。但这忽略了资源和环境问题中的代际问题，我们并不知道我们的后代对于环境的需求和评价，这里所能补偿的仅仅是这一代人，贫穷或者短视可能导致这种补偿是远远不足够的。另一个重要的问题是如何衡量生命的价值，很多环境污染问题会带来疾病、甚至是生命的威胁，那么一个生命的价值是多少呢？一个老人的生命和一个婴儿的生命是否等价？一个男人和一个女人的价值又是否有差异呢？这不仅仅牵涉到经济范畴，还涉及道德伦理范畴。这些理论上的实际困难使得对资源与环境的定价变得相当复杂，甚至变得不可能。

中国固有的体制、法律、经济特点也造成了“中国式的市场失灵”。例如，2010年财政部就提出了适时出台资源税改革方案，可是，改革方案一延再延，一改再改，资源税改革的话题虽然很热，通过和实施却不易。直到2016年初，资源税改革又被摆上了讨论桌上，但工作的开展仍然面临着重重困难。不仅是资源税改革，环境税的改革也经历了多年的讨论和征求意见，但前途仍然不明朗。下面，让我们来拨开迷雾，看一下这种“中国式的市场失灵”是如何产生的。(www.xing528.com)

1.从体制上来看，现行的行政管理体制、财税体制并不利于资源和环境的管理，也不利于资源税的改革。例如，我国虽然实行矿产资源国家所有制，但矿产资源实际上并不归中央政府所有，而是被地方政府所占有。这是由于行政管理体制与财税体制的相互矛盾所产生的，因为与矿产资源有关的财税收入绝大部分归地方政府所有，中央调剂的比重很小，资源税改革实际上威胁到了地方政府的经济利益，减少了地方的财政收入。因此，地方政府就会或明或暗的抵制资源税改革。此外，这种地方政府“瓜分”自然资源的现行体制也不利于自然资源的合理定价，尤其是一些跨区域的自然资源。因为这可能会造成为了增加地方税收而引起的地方政府之间的竞争，导致自然资源定价过低、价格被扭曲。这样的情况同样会出现在环境标准的制定上，各地方政府为了争取企业在当地生产以增加地方的税收收入，互相竞争着降低环境标准，由此就产生了环境标准的“竞次”现象。

2.从法律角度来看，中国并不缺少资源与环境保护的相关法律，但执行不力。以《中华人民共和国环境保护法》（2015年1月1日更新为最新版）为基础，有6部侧重环境污染防治的法律，12部侧重自然资源保护的法律。然而，这些法律似乎也只是停留在纸上，在实际操作中并不能达到效果。原因何在？让我们用一个例子来说明。中国2013年启动了一项“碳交易”的试点项目，在7个省市试验不同的碳交易机制来控制二氧化碳的排放，以应对气候变化的问题。然而，在各个地区都遇到一个问题，那就是如果企业超过了其排放许可权的限额，惩罚的机制如何运作？地方政府根据行政处罚的相关规定，对企业的行政处罚罚款的最高限额非常低，例如广东省当时的规定是2000元。这样的处罚力度根本起不到制约企业行为的作用，因其可以从多生产（多排二氧化碳）中得到远超过罚款的收益。当然，在一些地方这一罚款的限额已经有所提高，例如上海在2014年的时候将行政罚款的最高限额提高到了20万元。但对于一些大型企业来说，20万元的罚款仍然如隔靴搔痒。由此可见，中国的法律在资源与环境保护方面缺少和其他法律、条例的相互协调，有时甚至是互相牵制、互相矛盾的。也就是法律的体系并不能满足法律制度的要求，这就使得在执行这些法律的时候无法做到“依法办事”。当法律失灵的时候，市场自然也会失灵，因为法律作为一种市场规则是市场运作的重要保障。

3.从经济角度来看，“中国式的市场失灵”更多是市场本身的问题。尽管市场经济在中国发展了30多年，“市场”仍然是不健全的，而且有许多遗留问题需要改革和清理。在环境税改革和资源税改革中，普遍存在“费改税”（如，排污费改环境税）以及资源税、环境税和其他税种之间关系的问题。（1）过去，对于排污和资源开采、使用都采取具有税收性质的收费方式，属于“使用收费”。根据世界银行的说法，使用费是指“为交换公共部门所提供特殊商品和服务而进行的支付”，这明显和资源税和环境税的本质和目的有差别，再加上各种收费项目，使得企业不能很好地控制资源的价格或者环境污染的成本，因此，并不能达到用市场手段来调节资源的开采和使用，或者控制环境污染的程度。（2）再看资源税、环境税和其他税种之间的关系。有西方学者的研究显示，当市场价格本身已经被其他的税收所扭曲时，再在其上增加资源税或者环境税这类外部性质的税，只能使得市场价格更加扭曲，社会的福利损失进一步扩大。撇开资源税和环境税不谈，各种扭曲性税收和一些非市场因素已经导致了中国要素市场的价格是扭曲的，因此在没有改革整个税收体系、整顿市场秩序、理顺要素市场价格的前提下，资源税和环境税的开征只能是杯水车薪，甚至雪上加霜。市场失灵是必然的！

4.值得注意的是，资源与环境不能完全依靠市场，市场失灵在某种程度上是客观存在的，也是正常的，即使在西方国家，政府采取一些行政手段或者制定一些行业规则来处理资源与环境问题也是常见的，也是对市场手段很好的补充和搭配。对于中国来说，消除“中国式的市场失灵”还有很长的路要走，将伴随着市场改革、税收改革，甚至是经济体制和政治体制的改革逐步得到实现。但更重要的是，政府如何看待经济增长与资源环境的关系。市场只是管理资源与环境的工具和手段，而不是目的，更不是标准。如果政府认为可以通过破坏环境、不顾资源增长的自然规律来实现经济增长，那么，“中国式的市场失灵”或者“公共的悲剧”一定会一直存在；但是，如果政府追求自然界系统和社会经济系统的平衡发展，那么相信这些中国式的问题会得到逐步解决。因此，中国是否可以从可持续的角度来看待经济增长将是处理好资源与环境问题的关键所在。中共十八届五中全会提出的五大发展理念之一就是“绿色”，我们相信中国政府在这一个关键点上已经做出了一个明智的抉择。