产业政策的作用：助力中国产业转型升级

进入新千年后，中国政府出台了一系列覆盖面甚广的产业政策，具体包括对于企业、技术和产品的选择性扶持，同时也包含了从宏观层面对产业布局等方面的把控。2009年以来，中国政府实施了重点产业调整与振兴计划，并出台涵盖方方面面的相关细则，强化了产业政策在中国经济结构调整中的作用。在产业政策的实施方面，中国的产业政策综合运用了诸如目录指导、项目审核、市场准入、贷款的行政核准、供地审批、淘汰落后产能等行政性直接干预措施。东亚国家和地区的转型经验表明，产业政策可以通过培育市场竞争、构建市场平台、扩大市场规模等途径推动产业升级，其关键是如何恰当地发挥产业政策在转型升级中的作用。

中国出台的产业政策主要包括两个方面：

1.促进产业结构调整，主要有：《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》《促进产业结构调整的暂行规定》《汽车产业发展政策》《钢铁产业发展政策》《水泥工业产业发展政策》等。值得注意的是，在这些产业政策调整政策中，产业内的结构调整是重中之重。所谓产业内结构调整，是指在三次产业内部，当前主要涉及第二产业和第三产业内部产品升级和技术发展，较少涉及三次产业之间的结构调整。以《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》为例，其确定原则包括以下几个方面：（1）目前和未来市场容量和前景较好的产业；（2）技术水平较高，能够促进企业的技术设备更新换代；（3）鼓励基础性技术研发，能够在这些技术的基础上开发出新的增长点；（4）资源和环境友好型技术；（5）供不应求的相关产业或产品等。该目录共包含了28个大类行业，并进一步具体地罗列了526种产品、技术和项目。此后，国家发展改革委又先后公布了《产业结构调整指导目录》2005、2011、2013和2015年版。该目录的每一次修订都是根据行业发展的最新变化和要求做出的，符合当时的国民经济发展和产业结构调整需要，同时也能够对相关产业在不同时期的市场供求状况进行调整。中央政府还要求，不同地区在选择发展相关产业时，要从本地区实际出发，分析掌握本地区比较优势、拟发展产业的市场供求条件及其变化，本着实事求是的态度对上述目录中的产业、产品和技术进行选择，避免由于重复建设而导致的恶性竞争。

2.对产能过剩问题的关注和解决。在过去较长的一段时期，中国经济经历了高速增长，期间不少产业获得了快速发展，生产规模极度扩张。但是，在近年来中国经济增速放缓后，这些产业产能过剩，面临收缩。这些产业主要与房地产行业和基础设施行业相关，包括钢铁、水泥、玻璃、电解铝等。

事实上，从2003年至今，政府部门一直都在对这些行业的产能过剩问题给予重点关注，并出台了一系列政策法规进行调控，如2003年11月出台的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》；2006年出台的《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》《国家发展改革委关于汽车工业结构调整意见的通知》《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》；2009年9月针对钢铁、水泥、平板玻璃等行业产能过剩的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》；2010年2月颁布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》；2013年的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，等等。(www.xing528.com)

当前，为了充分发挥产业政策在中国经济转型中的作用，产业结构调整政策应当从选择型转变为功能型。长期以来，在制定产业政策时，往往对需要优先发展的产业实施一系列优惠政策。这种选择型政策的好处是，有利于少数产业的快速发展，但其弊端也很明显，往往造成顾此失彼，带来新的结构失衡。所以，要尽可能避免推出选择型的产业政策，而应代之以功能型的政策。即对符合经济转型升级方向的经济活动，不管属于哪个行业、哪类企业，都要给予鼓励，而对不符合转型升级方向的经济活动，一律采取惩罚性政策。比如节能减排、环境保护、提高产品技术含量和附加值等，是转型升级鼓励的方向，对于所有行业和企业、生产和消费，凡是符合这些要求的，都应给予鼓励。总体而言，制定功能型产业政策对推动经济转型升级将发挥更大的成效。

在2015年的政府工作报告中，确定了“互联网+”和“中国制造2025”两大战略。2016年1月27日，在由李克强总理主持召开的国务院常务会议上，两大战略首度联袂亮相，“中国制造2025+互联网”就此出炉。“互联网+”此前更多受到服务业和新兴产业的关注，而更根本的制造业内容也应该是互联网+的重要组成部分，国务院此次提出的概念为“中国制造”升级为“中国智造”拟定了线路图，中国的产业升级有望受益于这一决策。这次会议明确了“中国制造2025”对于制造业升级的积极作用，同时将“中国制造2025”纳入当前供给侧改革的重要组成分。同时，会议还指出，实施“中国制造2025+互联网”要坚持市场机制在其中的积极作用，政府适度引导，为市场机制更好地发挥作用创造条件，促成中国产业的全面升级。此外，会议还明确要出台11个配套实施指南、行动计划或专项规划以及设立“中国制造2025”专项资金等具体措施。中国政府计划用3个10年来实现从工业大国向工业强国的转变。《中国制造2025》就是第一个10年的行动纲领，目标是把中国从全球制造业的第三方阵，提升到第二方阵。最终目标是到2045年跻身第一方阵。

“互联网+”是实现“三步走”目标第一步“中国制造2025”的强有力手段，将为产业智能化提供支撑，为经济发展提供新动力。在资金投入模式方面，将重点运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资本参与制造业重大项目建设、企业技术改造和关键基础设施建设。相关部门将创新财政资金支持方式，逐步从“补建设”向“补运营”转变，提高财政资金使用效率。同时，还会通过设立专项资金的方式给予财政支持，资助发展一批标志性项目工程。这两个行动计划是开放性的，企业有机会与国外制造业交流合作。此外，除了打造标志性项目以外，还将促成大型企业和中小型企业之间、企业和高校科研院所之间的协同合作，完善产业链以及产学研一体化体系。